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公安部、国家经济贸易委员会、教育部等


公安部、国家经济贸易委员会、教育部、监察部、建设部、文化部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家工商行政管理总局、国家旅游局、国家安全生产监督管理局关于印发《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》的通知


2001/05/17

公发(2001)13号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：



公安部、国家经贸委、教育部、监察部、建设部、文化部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家工商行政管理总局、国家旅游局和国家安全生产监督管理局联合制定的《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》已报经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见

（２００１年４月２９日）

近一个时期以来，一度得到遏制的群死群伤火灾又呈抬头之势。据统计，２０００年全国共发生一次死亡１０人以上的火灾９起，死亡５０１人。２０００年３月２９日，河南省焦作市天堂音像俱乐部发生火灾造成７４人死亡；同年１２月２５日，河南省洛阳市东都商厦又发生恶性火灾造成３０９人死亡，给人民生命财产造成了严重损失，严重影响了党和政府的声誉，引起了党中央、国务院和中央领导同志的高度重视和社会各界的广泛关注。

公众聚集场所群死群伤火灾多发是当前火灾形势严峻的主要问题。据统计，１９９１年至２０００年，全国共发生公众聚集场所特大火灾２６４起，造成１７５０人死亡，起数占同期全国特大火灾总数的２７．２％，死亡人数占全国特大火灾死亡总数的５０．９％。其中，一次死亡百人以上的３起恶性火灾事故均发生在公众聚集场所，共造成８６７人死亡。因此，预防公众聚集场所火灾尤其是群死群伤火灾的发生，是当前和今后一个时期消防安全工作的重中之重，必须竭尽全力做好预防工作。鉴于目前此类场所火灾隐患突出，消防安全状况普遍令人堪忧，随时都有发生群死群伤火灾的可能。为深入贯彻落实江泽民总书记等中央领导同志的重要指示和全国社会治安工作会议、全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，为经济发展和社会稳定创造良好的消防安全环境，必须采取紧急有效措施，在全国范围内对公众聚集场所和学校、医院依法开展消防安全专项治理工作。

根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）关于“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责”的规定，决定于今年５月至９月，由地方人民政府负责，组织各有关部门，依法开展以公共娱乐、宾馆、饭店、商场、市场等公众聚集场所和学校、医院为对象，以防止群死群伤火灾为目的的消防安全专项治理。现提出以下实施意见：

一、专项治理的指导思想

以江泽民总书记“隐患险于明火、防范胜于救灾、责任重于泰山”的重要指示精神为指针，以《消防法》等法律法规为依据，以遏制群死群伤火灾事故为目标，突出重点，加大力度，标本兼治，督促单位彻底整改火灾隐患，严格落实消防安全责任制，切实加强消防安全管理，确保公众聚集场所和学校、医院的消防安全。

二、专项治理的范围和重点

（一）专项治理的范围。

１、影剧院、夜总会、录像厅、舞厅、卡拉ＯＫ厅、游乐厅、保龄球馆、桑拿浴室等公共娱乐场所。

２、客房数在５０间以上的旅馆、宾馆、饭店和餐位超过２００座的营业性餐馆。

３、总建筑面积超过３０００平方米的商场、超市和室内市场。

４、礼堂、大型展览场馆，２０层以上的写字楼。

５、摄影棚、演播室。

６、大专院校和中、小学校、幼儿园。

７、医院。

（二）专项治理的重点。

１、在《消防法》施行后新建、改建、扩建、建筑内部装修和改变建筑使用用途的公众聚集场所，未经消防设计审核、消防验收、开业前的消防安全检查或经审核、验收、检查不合格，违法施工、使用、开业的。

２、在《消防法》施行后依法开业的公众聚集场所存在火灾隐患的。

３、在现行有关消防法规和消防技术规范施行之前开业的公众聚集场所，不符合现行规定要求的。

４、学校、幼儿园、医院存在火灾隐患的。

三、专项治理的工作步骤和措施

专项治理工作要按照“依法严管、确保安全”的原则，普遍检查，澄清底数，区分情况，作出处理，取缔违法经营，消除火灾隐患。要采取单位自查整改与依法整治相结合的工作方法，按组织部署、自查整改、集中治理、督查验收４个步骤进行。

（一）组织部署。各省、自治区、直辖市人民政府要成立专项治理督查机构，指导和督查各地专项治理工作。专项治理工作由市、县人民政府具体负责。各地要成立由政府主要领导任组长，公安、经贸、教育、监察、建设、文化、卫生、广电、工商、旅游和安全行政监督管理部门主要负责人参加的专项治理工作领导小组，根据实施意见的要求，结合本地实际情况，制定具体的治理工作计划和方案，明确职责，周密部署，精心组织实施。

（二）自查整改。市、县人民政府在组织专项治理时，要先公告公众聚集场所和学校、医院，按照《消防法》等法律法规、消防技术规范和本实施意见的要求，先行自查自改，消防火灾隐患，并责成属于专项治理重点第一项内容的单位在规定时限内申报补办相应的消防审批手续。

（三）集中治理。

１、要坚决依法取缔不符合规定设置的公共娱乐场所：（１）设在建筑物地下二层以下的（含二层）；（２）设在文物古建筑、博物馆、图书馆等建筑物内的；（３）毗连重要仓库或危险品仓库的；（４）在居民住宅楼内改建的。

２、对属于专项治理重点第一项内容的，要先进行消防设计审核，然后实施消防验收和消防安全检查。凡在规定期限内不申报补办相应消防审批手续或经申报审批不合格的，要坚决依法责令其停产停业并处罚款。同时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚。此项内容的治理，必须责令单位依法办齐法定的审批手续，审批程序可根据不同情况一并进行。

３、对属于专项治理重点第二项和第四项内容的，要严格依法治理。对不依照《消防法》第１４条、第１６条规定履行消防安全职责的，要坚决责令其改正。对在疏散通道、安全出口部位设置栅栏或采取其他形式封堵、封闭的，要立即责令有关单位拆除。对应当当场改正的违法行为，要责令其当场改正。对应当限期改正的，要责令限期改正；逾期不改的，必须依法从重处罚。学校、医院存在类似问题的，教育、卫生部门要对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员及时作出相应处理。

４、对有专项治理重点第三项内容的，要责令限期整改。对需要改动建筑结构或增加用地，必须结合改建、扩建才能整改的，要责成单位制定具体的整改计划并按期完成。对建筑耐火等级或疏散楼梯数量不符合现行规范要求，确因客观原因不能整改，随时都有可能发生火灾造成群死群伤的，当地政府要采取果断措施，该停的停，该改变使用性质的改变使用性质。

５、对未经县级以上人民政府文化行政主管部门、公安机关和卫生行政部门批准、未经工商行政管理机关登记注册擅自开业的公共娱乐场所经营单位，应当依法予以取缔；对已经登记注册但因审批手续不全或者达不到消防规范要求的公共娱乐场所经营单位，应当责令限期补办相关审批手续或者整改，逾期不补办审批手续或者经整改仍达不到规范要求的，由工商行政管理机关吊销其营业执照。

（四）督查验收。在集中治理结束后，市、县人民政府要按照实施意见的要求对专项治理情况进行验收，认真检查和处理专项治理工作中遗漏的单位和火灾隐患以及执法不到位的问题，并将验收情况向省级人民政府作出书面报告。省级人民政府要适时对各地专项治理工作进行督查，及时发现和查处不落实治理措施的问题，在集中治理结束后，要对市、县的专项治理情况进行验收，并将验收情况报公安部。

四、专项治理的要求

（一）提高认识，加强领导。地方各级人民政府要按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，从讲政治、促发展、保稳定的高度，充分认识这次公众聚集场所消防安全专项治理工作的重要性、必要性，正确处理消防安全与经济发展、社会稳定的关系，把这次专项治理作为迫切解决的突出问题纳入重要议事日程，采取一切必要的措施，保障治理措施落到实处。

（二）部门联动，形成合力。公安、建设、文化、卫生、工商、安全行政监督管理等部门要在这次专项治理中针对公众聚集场所存在的问题，按照各自的职责和权限，依法作出处理。有关部门要在这次专项治理的基础上，加强本行业、本系统的消防安全管理，督促单位依法履行消防安全职责，确保消防安全。

（三）加强宣传教育，把握舆论导向。广播、电视、报刊等宣传媒体要积极配合专项治理工作，大力宣传专项治理的重要性、必要性，处理好依法严管与发展经济、繁荣文化市场的关系，保护广大人民群众根本利益与打击少数人违法经营活动的关系，正确把握舆论导向。要充分发挥舆论监督作用，对存在重大火灾隐患的单位和违法行为实施跟踪报道，坚决予以曝光。同时，要将防火常识和逃生自救知识纳入社会公益宣传的内容，增强全民的消防安全意识。

（四）建立长效机制，巩固治理成果。要认真汲取以往屡经治理、多有反复的教训，切实贯彻“综合治理、标本兼治”的原则。各有关部门要针对专项治理工作中发现的带有普遍性、倾向性的问题，认真总结经验教训，及时制定、修订有关法规、规章和技术规范，完善相关制度，大力加强经常性的监督管理工作，建立健全适应社会主义市场经济发展要求的监督管理机制。

（五）坚持严格依法办事，严惩违法违纪行为。专项治理工作必须严格执行有关法律法规和政策，做到有法必依、执法必严、违法必究。对于干扰、阻挠专项治理工作的单位和个人，要依法从严处理；对于在专项治理工作中领导不力、执法不严、失职渎职、徇私舞弊的领导干部和工作人员，纪检监察机关要及时调查，严肃处理，决不能姑息迁就。触犯刑律的，要依法追究刑事责任。

各地专项治理结束后，公安部等有关部门将组成督查组对各地专项治理工作情况进行抽查，并将抽查结果予以通报。公安部将各地开展专项治理工作和抽查情况上报国务院。




　　　　　　　　　银行为保证人出具虚假资金证明是否应承担侵权责任？
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　------西安选调笔试纪实三

　　　作者：宋飞

　　最近，我作为唯一的一名政法系统以外的人员，参加了西安市灞桥区法检面向全国公开选调笔试，有一道试题让我印象深刻：
　　“2004年1月1日，兴长公司与民鑫公司、金汇源公司就民鑫公司拖欠的保证金本金1.3亿元达成还款协议，金汇源公司在该协议中以保证人的身份签字盖章。2004年1月3日，金汇源公司决定将公司注册资金在0.5亿元的基础上再增加2.5亿元.同年1月5日，宝安支行出具金汇源公司在其银行账号存有2.5亿元存款的资金证明。1月8日，人民法院对金汇源公司增加的注册资金在宝安支行开设的银行账户进行查询显示，该账号未发生任何交易行为，证实金汇源公司并未实际追加出资。
请简述侵权行为的构成要件，并分析宝安支行出具虚假资金证明是否应承担侵权责任？”
由于通过司法考试之后，已经有三年没有系统看过民事法律及相关司法解释，加之按照级别管辖，以前呆过的市辖区法院并不受理500万元以下的借款纠纷案件。在考场作答时，我只想到了民法原理和新出台的《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定。故作如下回答：
“（一）侵权行为的构成要件包括以下四个方面：
1、损害事实客观存在；
2、有侵害行为；
3、行为人有过错，过错推定和无过错责任情形除外；
4、损害的事实结果与损害的原因之间必须有一种因果关系。
（二）在本案中，宝安支行应就其出具虚假资金证明的行为承担侵权责任。理由如下：
1、根据担保法原理，金汇源公司在作为保证人的时候，其实际拥有的财产必须大于或者等于其担保的债权的数额。否则这种保证行为在法律上就是无效的。
2、宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明，导致保证人在账面上的注册资金显示为3亿元，符合上述担保法则。宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明的损害行为客观存在，对债权人的损失事实客观存在，且主观上存在过错，其损害行为与债权人轻信其保证有效、以致于潜在经济损失0.8亿元可能无法收回的损害结果之间存在因果关系。故宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明的行为符合侵权行为的构成要件。
3、《侵权责任法》第三十七条专门规定：“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。
因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。”
综上，我认为，宝安支行应就其出具虚假资金证明的行为承担侵权责任。”
笔试成绩出来后，落榜的我发现自己的思维逻辑与一名真正的审判员确实还存在不小的差距，于是重新翻看《民法通则》、《侵权责任法》、《担保法》、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》等法律法规和司法解释，终于发现之前我在这个题目上的回答存在如下几个方面的纰漏：
1、“保证人实际拥有的财产必须大于或者等于其担保的债权的数额。否则这种保证行为在法律上就是无效的”这种说法只是我凭空想象出来的，根据《担保法》第三十五条：“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出其余额部分。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五十一条：“抵押人所担保的债权超出其抵押物价值的，超出的部分不具有优先受偿的效力。”结合这两个法条来看，我显然是把保证和抵押的法则给记混淆了！
2、此案发生在2004年，此时《侵权责任法》尚未出台。《侵权责任法》是2010年7月1日才开始实施的，本案应该适用当时的法律规定。
3、即便是根据新出台的《侵权责任法》，也是不能援引《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定来处理此案的。《侵权责任法》在第二条就规定得很清楚：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权 责任。
本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”
在这里，侵权行为的侵害客体（标的）包括物权、人身权与知识产权等绝对权，但未列举债权在内。这绝对不是立法者的疏忽，如果说是疏忽，那也是有意为之。这是由债权的相对性所决定的。这表明我国立法不认为债权能成为侵权责任的客体，也就是说我国没有承认“第三人侵害债权”（即“故意以有悖善良风俗的方法，对他人债权造成损害”）制度。因为因债务不履行行为损害的是相对权，这种权利主要是因合同产生的债权，不成其为侵权行为，即债权不能成为侵权行为的侵害对象。以合同债权举例来说。《合同法》第121条是这样规定的：当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。
因此，宝安支行根本就不可能成为侵害债权人债权的第三人，因为我们国家不承认“第三人侵害债权”一说。侵权行为人主体都不适格，自然就不存在未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的问题。另外，对题目中所说的这种银行为企业出具虚假资金证明的情形，最高人民法院在《关于金融机构为企业出具不实或者虚假验资报告资金证明如何承担民事责任问题的通知 》[法(2002)21号]（以下简称《通知》，这一司法解释的适用在考场上是很难一下子想到的）中早就明确了如何处理：“一、出资人未出资或者未足额出资，但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明，相关当事人使用该报告或者证明，与该企业进行经济往来而受到损失的，应当由该企业承担民事责任。对于该企业财产不足以清偿债务的，由出资人在出资不实或者虚假资金额范围内承担责任。二、对前项所述情况，企业、出资人的财产依法强制执行后仍不能清偿债务的，由金融机构在验资不实部分或者虚假资金证明金额范围内，根据过错大小承担责任。此种民事责任不属于担保责任。”因此，这里就不存在《侵权责任法》第三十七条第二款所称的“因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任”的适用问题，虽然本案中保证人金汇源公司的保证行为存在保证人自己财力不足的瑕疵问题，在债务人民鑫公司无力还款的情况下，依照《侵权责任法》第三十七条第二款，基于安全保障考虑未尽到合理范围内的审查注意义务而出具虚假资金证明，极有可能使得宝安支行也为此对兴长公司承担相应的补充赔偿责任。但是《侵权责任法》的内容是一般规定，最高人民法院的法(2002)21号《通知》中对金融机构为企业出具虚假资金证明如何承担民事责任的规定则是针对本案所述情况作出的特别规定，依照”特别规定优于一般规定“的法理，本案的处理应该适用上述司法解释的规定，而不应适用《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定。
以下是我经过多天请教同仁和查看法条后整理出来的新解析：
1、经多方查找资料和求证，此试题的设计是依据西北亚奥信息技术股份有限公司（该公司是否与西安市乃至陕西省有关，就不得而知了）参与出资设立的广东金汇源投资担保有限责任公司的一起涉诉案件为蓝本的，该案先经过湖南省高级人民法院一审，判决广东金汇源投资担保有限责任公司承担补充赔偿责任。判决后广东金汇源投资担保有限责任公司不服上诉，最高人民法院改判广东金汇源投资担保有限责任公司不应承担补充赔偿责任。因此，我个人认为，这道试题如果能够答好，那么应试者要么是读过《最高人民法院公报》的考生，要么是接触过类似改判案子的西北地区法院考生，要么就是具有丰富审判实战经验的资深法官或者法学硕博！
2、本题究竟应该如何回答：
(1)金融机构出具虚假资金证明的责任属于侵权责任。前引的最高人民法院《关于金融机构为企业出具不实或者虚假验资报告资金证明如何承担民事责任问题的通知》[法(2002)21号]（以下简称《通知》）中明确：出资人未出资或者未足额出资，但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明，相关当事人使用该报告或者证明，与该企业进行经济往来而受到损失的，应当由该企业承担民事责任。对于该企业财产不足以清偿债务的，由出资人在出资不实或者虚假资金额范围内承担责任。企业、出资人的财产依法强制执行后仍不能清偿债务的，由金融机构在验资不实部分或者虚假资金证明金额范围内，根据过错大小承担责任。此种民事责任不属于担保责任。金融机构出具虚假资金证明的责任属于一般侵权民事责任，对其进行责任认定应当符合侵权行为的构成要件，具体为：
①出资人未出资或者未足额出资，但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明，即有加害行为；
②有过错。包括故意或者过失：金融机构与委托单位恶意串通或明知内容虚假，故意出具虚假资金证明；金融机构由于过失，使得虚假的材料得以通过。
③相关当事人使用该资金证明，与该企业进行经济往来而受到损失。
④金融机构的过错行为与相关当事人的损失之间具有必然的因果关系。
（2）金融机构出具虚假资金证明的责任属于补充责任。 根据《通知》内容，在穷尽债务企业的财产、出资人不实或虚假出资范围内的财产后，金融机构方承担赔偿责任，且是根据其过错大小酌情承担，不一定全额承担。 因此，金融机构出具虚假资金证明的责任认定及责任承担是比较严格的，出具虚假资金证明并不必然导致承担赔偿责任的后果。
（3）本案中，基于合理信赖和因果关系，宝安支行不应承担赔偿责任。本案中，宝安支行是否应当承担出具虚假资金证明的赔偿责任，应当考察兴长公司接受金汇源公司提供担保所造成的损失是否基于对宝安支行出具的虚假资金证明的合理信赖或者使用所造成的。即宝安支行是否存在侵权行为，兴长公司的损失发生与宝安支行的侵权行为之间是否存在因果关系，是认定宝安支行是否应当对金汇源公司的出资人不能承担瑕疵出资责任时，在虚假验资范围内承担补充赔偿责任的关键。 鉴于本案中，金汇源公司在还款协议中以保证人的身份签字盖章的时间是2004年1月1日，宝安支行出具金汇源公司在其银行账号存有2.5亿元存款的资金证明的时间是同年1月5日。时间上的一先一后，显示出来的信息是金汇源公司为兴长公司提供保证时，加盖有宝安支行印章的银行询证函尚未出具，兴长公司并非基于对该银行询证函上载明的追加出资内容的信赖而签订还款协议，其有关金汇源公司因追加出资不实所造成的担保责任不能完全实现的损失与宝安支行出具银行询证函之间没有必然的因果关系。金汇源公司为兴长公司提供保证时，虽然金汇源公司的章程和股东会决议对追加出资已经做出决议和记载，但章程的记载与股东会决议的通过与宝安支行是否承担赔偿责任没有任何关系，兴长公司应是基于对金汇源公司的信赖签订还款协议的，而非基于对宝安支行出具的资金证明的信赖。因此，兴长公司关于宝安支行应当对金汇源公司的出资人瑕疵出资责任承担相应赔偿责任的主张，是缺乏事实依据和法律依据的，故人民法院不予支持。
以上解析，是否妥当？欢迎各位法律同仁予以指正！


参考文献：
[1]李建伟著，《民法60讲》，（合众教育2011年国家司法考试专题讲座系列）,人民法院出版社2011年3月第9版
[2]金融机构出具虚假资金证明的责任认定（2008-1-2 ），原载：广东天地正律师事务所网站最新案例栏目，网址链接：http://www.randr.cn/case_2.asp? low_id=126（2011年8月21日访问）

作者简介:宋飞，1980年12月11日生，毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。