关于转发《关于研究深入开展企业职工生育保险制度改革的会议纪要》的通知

上一篇: 广西壮族自治区实施《中华人民共和国农业技术推广法》办法（2004年修正）
下一篇: 建设部关于发布国家标准《房地产估价规范》的通知

浅谈行政公诉制度的建立

张晓芹

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条规定确定了我国行政诉讼制度的基本模式是行政自诉制度，对行政公诉制度没有提及。所谓行政公诉，是行政公诉人代表国家将行政主体侵犯公共利益的行政行为，提起人民法院进行审理裁判的制度。
多年的行政与司法实践在一定程度上说明建立行政公诉制度是必要的。本文试就行政公诉制度建立的可行性，以及行政公诉制度的相关规定进行分析探讨。
一、行政公诉制度建立的可行性与必要性
行政诉讼制度建立和存在的根据是监督、保障行政机关依法行政和维护公民合法权益，作为该制度基本模式之一的行政公诉制度有其存在的理论基础和现实依据。
1、行政公诉制度建立的理论基础
第一，从权力制衡的角度来讲，需要建立行政公诉制度。我国国家权力的分工与运行的特点是：行政权强大且不断膨胀，为了保持权力之间的制衡，使权力能合理运作，需要强有力的措施来制约行政权。行政诉讼是对行政行为实施司法审查，是一种重要措施。 但是现行《行政诉讼法》仅仅规定了行政自诉制度，限制了行政诉讼功能的充分发挥。这就需要建立行政公诉制度，允许行政公诉人对行政机关违法行政或不作为侵犯公共利益时，提请法院启动司法救济程序，对行政权实施有效的监督，以达到权力制衡之目的。
第二，从维护公共利益的目的出发，需要建立行政公诉制度。现实生活中存在着大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，如国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为等。存在这种状况的原因是对这些违法侵犯公益的行为，没有有效的监督制约的途径、纠正惩治的措施。对此，可通过建立行政公诉制度，由行政公诉人作为国家和公共利益的代表，对行政机关违法侵犯公共利益时，向人民法院提起诉讼，以遏制各种损害公共利益的行为。
2、行政公诉制度建立的现实依据
第一，从各国的立法和司法实践来看，大多已建立行政公诉制度。19世纪末的德国巴伐利亚邦开始在行政法院内设立检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。英国行政法规定，检察长为保护国家和公共利益，有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。美国联邦总检察长有权决定并参加他认为涉及到联邦利益的任何行政诉讼案件。在日本，公民可在民众诉讼中以作为选举人的资格或者其他与自己在法律上利益无关的资格提起诉讼。前南斯拉夫《行政诉讼法》规定，如果行政机关制定的行政文件有害于个人、联合劳动组织、其他组织或共同体，具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。这些国家行政公诉制度的确立，为我国制度的建立提供了可资借鉴的范例。
第二，从我国的理论和实践来看，建立行政公诉制度也是可行的。在理论上，已经有了较为成熟的刑事公诉制度。我国的刑事诉讼中，已经确立了刑事公诉制度。刑事公诉在司法实践中承担了绝大部分惩罚犯罪、保障人权的任务，较好地实现了刑事诉讼的任务。民事诉讼中虽然没有确立公诉制度，但确定了“支持起诉”原则，对处于弱势地位的当事人一方，其他团体、组织可予以援助，以保障其诉权的行使。《行政诉讼法》第64条规定行政抗诉制度。这些为行政公诉制度的建立提供了可供参考的模式。在实践中，已经有了较为有效的做法。1997年，河南方城检察机关第一次提起国有资产流失的诉讼，到2001年，全国各地的检察机关提起类似的民事诉讼已达141起。行政公诉在一些地区已悄悄开展，如河南新野县检察院诉新野县司法局新甸铺法律服务所违法公证案。
二、行政公诉制度建立必须解决的基本问题
行政公诉制度的建立首先要解决什么人就什么事能够提起行政公诉，以及如何引起行政公诉程序的发生。
1、行政公诉人的设计
行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主体。其特点是：它不是行政相对人，与行政主体的行政行为没有直接利害关系；提起诉讼的目的是维护公共利益；不承担相应的法律后果。对行政公诉人的设计有三种模式：第一种模式是检察机关；第二种模式是公益性团体；第三种模式是自治组织。对公益性团体和自治组织充当行政公诉人，本人不敢苟同，理由有二：一公益性团体和自治组织的职责是维护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当成员的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉，而没有必要以自己的名义提起公诉；二公益性团体和自治组织具有“私”性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”性质。
检察机关担任行政公诉人是由人民检察院的性质和职责决定的。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为专门的法律监督机关——人民检察院的基本职能是代表国家行使检察权，以维护社会主义法制的统一和尊严，它是以监督法律的统一正确实施为职责。检察机关对法律监督有多种形式，如提起诉讼、支持起诉、提起抗诉等。由此可知，检察机关提起公诉应是其职责范围内的事，由其担任行政公诉人是当然的，而且人民检察院拥有足够的专业知识和力量对违法行政行为进行诉前审查，并决定是否提起公诉。
2、受案范围的确定
《行政诉讼法》以概括与列举相结合的方式确定了行政自诉的受案范围。行政公诉的受案范围也可以采取这种方式，具体包括：
① 有利于相对人的违法具体行政行为
如行政机关为不符合法定条件的行政相对人颁发证照、对依法
应当追究行政相对人的责任而不予追究，或行政机关在行政相对人
不具备法定奖励条件的情况下，给予奖励。
② 损害国家和公共利益的违法具体行政行为
政府决定兴建可能破坏古文物、自然风景的公共工程，或对某
存在公共安全隐患，威胁不特定多数人安全的建筑未采取相应措施。除此，国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用及政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为， 应纳入行政公诉的范围。
③ 法律、法规规定可以提起行政公诉的其他具体行政行为
有学者建议，将行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或其他
组织的合法权益，受害人放弃起诉，或不知道可以起诉或无力起诉的行政行为也纳入行政公诉的受案范围。对此本人认为，检察机关可以支持起诉，而不宜以自己的名义直接提起行政公诉。正如学者所言， 这样客观上鼓励那些并非不知或不敢起诉的行政相对人对将这种麻烦的讼累“转稼”给作为行政公诉人的检察机关；同时不仅不利于培养公民的诉讼意识，而且会扼杀公民以法律手段维护自身利益的自觉性。
对抽象行政行为能否提起行政诉讼？本人对此持否定态度。抽象行政行为主要表现形式为国务院制定的行政法规、省级政府制定的行政规章和其他行政规范性文件。根据宪法规定，这一监督审查权只能由人大和政府行使，检察院与法院对此行使监督审查权没有法律依据。
3、公诉程序的启动
公诉程序的启动方式主要是检察院依职权主动审查，鉴于检察机关事务繁多，不易发现行政机关的违法行为，可由公民、法人或其他组织向检察机关进行检举或提供线索。检察机关对于检举，应审查该案件是否属于受案范围，如属于则启动行政公诉程序；如不属于则应书面告知检举人。检举人若有异议，可向同级人民代表大会及其常委会反映。
三、建立行政公诉制度的特殊规则
行政公诉除了遵循行政诉讼法的相关规定外，还应有一些特殊的规定。
1、诉前程序
由于行政公诉人不同于行政相对人，因而在公诉案件中，不适用申请行政复议的诉前程序。但是为了节约诉讼成本，提高诉讼效率，应当设立由行政公诉人以书面形式要求行政机关纠正其违法行政行为的诉前程序。行政机关不作为或拒绝纠正的，可提起行政公诉。
2、举证责任
有的学者认为， 行政公诉案件应实行“谁主张谁举证”的原则，理由是：行政公诉人是检察机关，在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面与行政主体实力相当，具备相应举证能力。也有的学者认为 行政公诉举证责任应以被告举证为原则，理由是：行政机关作出的行政行为应有法律依据。本人认为，举证责任的分配应根据案件的性质不同进行合理分配。对有利于相对人的违法行政案件采取以被告举证为主，对已经或可能损害国家和公共利益的违法行政案件以原告举证为主。
3、诉讼费用
我国法律规定，诉讼费用一般由败诉方承担，但在实际操作中，由原告先预付。然而在公诉案件中，对公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，如在环境污染等新型案件中，涉及高科技知识和方式的综合运用，所需费用恐怕作为公诉人的检察机关难以承受。因此，建议可适当减少行政公益案件的诉讼费用，对诉讼费用的预交可以按比例分期支付，案件审结后由败诉方一次交清。
4、公诉与自诉的重合问题
在行政公诉案件中，不可避免地会出现公诉与自诉的重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公诉。在这种情况下，应参照我国刑事诉讼中“公权优于私权”的原则，由检察机关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提起自己的主张和请求，并赋予其相应的权利。因为检察机关提起公诉为了维护公共利益，其中也包括特定相对人的权益；赋予行政相对人一定的权利是有利于鼓励诉讼，也使人民法院在审理案件过程中，更直观地倾听当事人的主张和感受当事人所受的侵害，以更好地维护当事人的合法权益和公共利益。

（作者单位：中共扬州市邗江区委党校）



贵州省人事厅


关于印发《贵州省事业单位新增人员公开招聘暂行办法》的通知
黔人发〔2006〕4号

各市（州、地）人事局，省直各机关、事业单位：
根据《事业单位公开招聘人员暂行规定》（人事部令第6号），经省人民政府批准，现将《贵州省事业单位新增人员公开招聘暂行办法》印发给你们，请遵照执行。
附件：《贵州省事业单位新增人员公开招聘暂行办法》

贵州省人事厅
二○○六年六月一日

附件：
贵州省事业单位新增人员公开招聘暂行办法

第一章 总 则

第一条 为深化我省事业单位人事制度改革，增强事业单位活力，提高事业单位工作人员的素质，规范事业单位招聘行为，全面推行事业单位公开招聘工作人员的用人新机制，根据《事业单位公开招聘暂行规定》（人事部令第6号）和《贵州省人民政府办公厅转发人事部关于在事业单位试行聘用制度意见的通知》（黔府办发〔2003〕73号）的精神，结合我省实际，制定本暂行办法。
第二条 列入本省财政全额、差额预算管理的事业单位（参照公务员制度管理的事业单位除外）招聘专业技术人员、管理人员和工勤人员，适用本暂行办法。
第三条 事业单位新增人员是指通过公开招聘方式进入财政全额、差额预算管理事业单位的大中专毕业生、企业单位人员、自收自支事业单位人员以及其他人员（政策性安置人员、按干部管理权限任命的人员除外）。
第四条 事业单位新增人员要坚持面向社会公开招聘，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，坚持德才兼备的用人标准。
第五条 公开招聘要坚持政府宏观管理与用人单位自主权相结合，统一规范、分类指导、分级管理。
第六条 省人事厅是全省事业单位新增人员公开招聘工作的主管机关，会同事业单位的上级主管部门负责对全省事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。
各市（州、地）政府人事行政部门是本地区所属事业单位公开招聘工作的主管机关，并会同事业单位的主管部门负责本地区事业单位公开招聘的组织及管理工作。
第七条 事业单位应由本单位干部人事部门、纪检监察部门、职工代表及有关专家组成招聘工作组织，负责本单位公开招聘工作的具体实施。较小规模的事业单位应由上级主管部门统一组织招聘工作，也可委托政府人事部门组织招聘工作。

第二章 招聘范围、条件及程序

第八条 事业单位公开招聘不得设置歧视性报名条件，凡符合条件的各类人员均可报名应聘。
第九条 应聘人员须具备以下资格条件：
（一）具有中华人民共和国国籍，拥护共产党的领导，热爱祖国，热爱社会主义，遵纪守法，具有良好的品行，具有应聘职位需要的相关专业知识和实际工作能力；
（二）应聘管理类和专业技术类岗位的人员，须具有大专以上文化程度，应聘工勤岗位的人员，须具有中专(技校)以上文化程度；
（三）身体健康，适应拟任职位要求的身体条件；
（四）符合拟任职位所需的其他资格条件。
第十条 应聘人员须填写《报名登记表》，提供本人有效居民身份证、毕业证、照片；在职人员还需提供所在单位同意报考的证明。
第十一条 公开招聘应按下列程序进行：
（一）制定招聘计划；
（二）发布招聘信息；
（三）受理应聘人员的报名，对其资格条件进行审查；
（四）考试及考核；
（五）身体检查；
（六）根据考试、考核结果，确定拟聘用人员；
（七）公示招聘结果；
（八）签订聘用合同，办理聘用手续。

第三章 招聘计划、信息发布与资格审查

第十二条 省政府直属事业单位在省人事厅下达的年度增人计划内，根据用人需求，提出公开招聘计划，报省人事厅备案；省直部门所属的事业单位（含省以下垂直管理部门下属的事业单位），在省人事厅下达的年度增人计划内，根据用人需求，提出公开招聘计划，经主管部门审核报省人事厅备案。
各市（州、地）所属事业单位公开招聘计划报同级政府人事行政部门核准后，报省人事厅备案。
以上备案期为15天，在备案期内省人事厅无异议的，备案期满后招聘计划对外公布，并组织实施。
县（市、区、特区）所属事业单位的招聘计划须报市（州、地）政府人事部门核准。
第十三条 招聘计划由用人单位负责编制，主要包括以下内容：
（一）用人单位名称、招聘岗位（职位）、招聘人数；
（二）招聘的范围、对象及任职资格条件（应区分管理类岗位、专业技术类岗位和工勤岗位）；
（三）考试的方式、方法、时间和考试科目；
（四）报名时间、地点及必须交验的材料；
（五）其他需要说明的事项。
第十四条 用人单位应在当地政府人事部门所属的人才市场或新闻媒体上公开发布招聘信息，招聘信息应包括用人单位情况简介、拟招聘岗位人员数量，应聘人员的基本条件、招聘办法、考试、考核的办法及时间、报名方式等。
第十五条 应聘人员报名时，用人单位或组织招聘的部门须对应聘人员的资格条件进行审查，确定符合招聘条件的人员。

第四章 考试与考核

第十六条 考试采取相关管理科目考试、专业技术科目考试和技能测试相结合的方法，考试方式是笔试和面试，全面测评应聘人员的文化知识、专业水平、实际能力及对所报考职位的适应性。
第十七条 考试按如下管理权限进行：
省政府直属事业单位和省直部门所属正厅级事业单位的考试由其自行组织。省直部门所属副厅级及以下事业单位的考试由其主管部门组织。
各市（州、地）事业单位的考试，由同级政府人事行政部门组织。
政府人事行政部门所属考试服务机构和人才服务机构可受事业单位及其上级主管部门的委托，分别承担事业单位公开招聘工作中的考试、报名等工作。
第十八条 公开招聘的考试范围和内容是：
（一）报考管理岗位类的人员须参加管理岗位需要的相关管理科目的笔试和面试；
（二）报考专业技术岗位类的人员须参加专业技术科目考试的笔试和面试；
（三）报考工勤岗位类的人员参加技能考试，考试方式重点是进行实际操作和能力测试。
第十九条 具有下列情况之一的，经省人事厅批准，可在一定范围内进行考核录用，也可简化考试程序录用：
（一）涉密岗位、特殊岗位或专业；
（二）从同级政府公务员岗位调入的人员、从同类型事业单位调入的人员；
（三）从省内外引进的我省各地经济建设和社会发展急需的具有副高以上职称、硕士研究生以上学历学位的高层次人才，以及用人单位急需的特殊人才。
第二十条 面试结束后确定参加体检的人员，由用人单位在人事部门指定的县级以上医院进行体检，体检标准参照贵州省人事厅、贵州省卫生厅黔人发〔2005〕4号文件的规定执行。
第二十一条 对通过考试以及体检合格的人员，用人单位应组织对其思想政治表现、道德品质、业务能力、工作实绩、廉洁奉公等情况进行考核，并对其资格条件进行复查。
第二十二条 根据考试考核结果，经用人单位负责人集体研究，择优确定拟聘用人选并进行公示，公示期七至十五天。公示结果不影响聘用的，进入聘用程序。考核中出现不合格的是否按顺序进行递补，由用人单位提出意见，经同级政府人事部门会同用人单位的主管部门共同研究确定。

第五章 聘用管理

第二十三条 用人单位与拟聘用人员签订聘用合同前，要按照干部人事管理权限的规定进行报批或备案。在职人员与原工作单位有聘（录）用合同或工作关系的，须与原单位解除或终止人事（劳动）关系。
第二十四条 事业单位新增人员实行聘用制管理。用人单位法定代表人或者其委托人与受聘人员签订聘用合同，确定人事关系，并报同级政府人事部门进行合同鉴证。工勤岗位的聘用人员实行人事代理制，由用人单位委托同级政府人事部门所属的人才交流服务机构实行人事代理。
第二十五条 新聘用人员的工资待遇及相关的保险事项按国家有关政策办法和用人单位的薪酬制度执行。
第二十六条 事业单位新聘用人员实行一年试用（见习）期制度，试用期包括在聘用合同期限内。试用期满合格的，予以正式聘用；试用期间不合格的，解除聘用，并报原鉴证机关备案。

第六章 纪律和监督

第二十七条 招聘工作要做到信息公开、过程公开、结果公开；主动接受社会及有关部门的监督。有关部门要认真受理群众的申诉、检举和控告，并按管理权限进行调查处理。
第二十八条 招聘工作实行回避制度。凡与用人单位负责人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的应聘人员，不得应聘该单位负责人员的秘书或者人事、财务、纪律检查岗位，以及有直接上下级领导关系的岗位。
用人单位负责人员和招聘工作人员在办理聘用事项时，涉及与本人有上述亲属关系或者其他可能影响招聘公正的，也应当回避。
第二十九条 政府人事行政部门和事业单位的上级主管部门要认真履行监管职责，对招聘过程中违反干部人事纪律及本暂行办法的行为要坚决制止和纠正，保证招聘工作的公开、公平、公正。
第三十条 严格公开招聘纪律。对下列违反本暂行办法情形的，按《事业单位公开招聘人员暂行规定》（人事部令第6号）的有关规定处理。
（一）应聘人员伪造、涂改证件、证明，或以其他不正当手段获取应聘资格的；
（二）应聘人员在考试考核中违反考试考核纪律和作弊的；
（三）招聘工作人员指使、纵容他人作弊、或在考试考核过程中参与作弊的；
（四）招聘工作人员泄露考试题目的；
（五）事业单位负责人员违反本暂行办法私自聘用人员的；
（六）政府人事行政部门、事业单位主管部门工作人员违反本暂行办法，影响招聘公平、公正进行的；
（七）其他违反本暂行办法情形的。
第三十一条 对违反公开招聘纪律的应聘人员，视情节轻重取消考试或聘用资格；对违反本暂行办法招聘的受聘人员，一经查实，应当解除聘用合同，予以清退。
第三十二条 对违反公开招聘纪律的工作人员，视情节轻重调离招聘工作岗位或给予处分；对违反公开招聘纪律的其他相关人员，按照有关办法追究责任。
第三十三条 事业单位公开招聘人员工作接受同级人大、政协、纪检（监察）部门监督及新闻单位和社会监督。

第七章 附 则

第三十四条 事业单位需要招聘外国国籍人员的，须报省人事厅核准，并按国家有关规定进行招聘。
第三十五条 各市（州、地）根据本暂行办法，可结合本地实际制定实施意见，由同级政府人事行政部门组织实施。
第三十六条 本暂行办法由省人事厅负责解释。
第三十七条 本暂行办法自二○○六年七月一日起施行。