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代物清偿与保证的联立分析/崔建远

作者:法律资料网 时间:2024-06-01 18:46:15  浏览:8961   来源:法律资料网
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崔建远 清华大学法学院 教授


关键词: 代物清偿 第三人履行 保证期限 合同联立 我国《合同法》第 65 条
内容提要: 代物清偿与我国《合同法》第 65 条规定的第三人履行之间存在着根本性的差异,同一项合同关系,不可能同时是代物清偿和我国《合同法》第 65 条规定的第三人履行。判断代物清偿合同是否附有条件,必须严格依据我国《合同法》第 45 条第 1 款的规定及其理论认定。代物清偿与保证可以构成合同联立。


案 情 概 况

1995年 3 月 31 日、8 月 11 日、8 月 15 日,甲银行与乙公司签订了三份有价证券回购合同,回购期限为 1 年,系场外交易,甲银行分四次交付给乙公司 4000 万元人民币。1997 年 l 月 27 日,甲银行与乙公司签订两份还款协议。第一份协议内容是:双方因回购业务,乙公司欠甲银行债务 642.218 万元;甲银行同意接收乙公司购买的丁国际租赁有限公司的“特种金融债券”627.8 万元,用以抵偿双方的债权债务;乙公司同意将剩余的 14.418 万元另行支付。第二份协议内容是:双方因回购业务,乙公司欠甲银行债务 4276.318 万元(包括以前结算时未还 14.418 万元);甲银行同意接收乙公司购买的丙证券公司的“特种金融债券”3000 万元,用以抵偿双方的债权债务;冲抵后乙公司尚欠甲银行资金1276.318万元。两份协议还约定了利息的计算标准及冲抵后计息方法。次日,丙证券公司与乙公司和甲银行签订一份《还本付息协议书》,约定:丙证券公司欠营业部资金 3000 万元,双方同意用上述债券冲抵。营业部用此 3000 万元债券与甲银行冲抵同额的债权债务;债券期满后(债券期限 3 年,期满日为 2000 年 1 月 28 日),丙证券公司凭券将全部兑付资金 4080 万元,按期足额划至甲银行账户,造成到期兑付不能顺利进行,其责任由丙证券公司承担,甲银行不承担垫款兑付的责任,乙公司应协助甲银行做好还本付息工作。同日,乙公司与甲银行又签订了一份《补充协议》,约定:“1、乙公司应协助做好还本付息工作,即 2000 年 1 月 28 日,如丙证券公司不能按期足额将全部兑付资金 4080 万元划至甲银行账户,乙公司保证无条件承担给甲银行按期足额还款的责任。2、在第 1 条的基础上,甲银行同意乙公司用丙证券公司发行的3000 万元‘特种金融债券’抵偿所欠甲银行的债务”。同年 3 月 3日,甲银行签收乙公司用于抵偿债务的“特种金融债券”3627.8 万元(其中丙证券公司发行的“特种金融债券”3000 万元整;丁国际租赁公司发行的“特种金融债券”627.8 万元)。同年 6 月 16 日,甲银行与乙公司签订一份《还款补充协议》,约定:双方就同年 1 月 28 日签订的《还款协议》进行补充,乙公司于1996年 12 月 25 日偿还甲银行资金 200 万元,扣除此笔还款,截止 1 月 28 日,乙公司尚欠甲银行1076.318万元,从 1997 年 1 月 29 日起按年利率 18%计付利息。

丁国际租赁公司、丙证券公司发行的“特种金融债券”是经中国人民银行批准发行的。2000 年 8月 2 日,A省处置地方金融风险领导小组办公室发出 A 省处金办(2000)10 号通知,A 省政府决定对A 省国际信托投资公司等八家信托、租赁公司停业整顿(包括丙证券公司、丁国际租赁公司等)。

由此导致“特种金融债券”无法兑付。于是,甲银行不再承认以该“特种金融债券”抵偿欠款,诉请乙公司偿还回购拆借资金 5156.318 万元。

如何认定“以券抵债”的法律性质及法律后果?该焦点问题涉及至少三个具体而要害的问题:其一,涉案系列还款协议约定乙公司以“特种金融债券”抵偿其对甲银行欠款债务的行为应如何定性?其二,《补充协议》中的“保证”是否构成《担保法》意义上的保证担保?其三,若构成《担保法》意义上的保证,该保证的期限多长?

判决要旨及裁判思路

应当将涉案“以券抵债”系列协议认定为附条件的“代物清偿”或第三人代为履行债务,而不宜认定为《中华人民共和国担保法》(以下简称为《担保法》)意义上的保证担保。

终审法院认为,如果将涉案《还款协议》和《还本付息协议书》约定的“以券抵债”认定为代物清偿,那么〈补充协议》第一条则是对该代物清偿特别设置的附加条件,第二条则是对这种附条件代物清偿的确认。就缔约目的而言,包括代物清偿在内的各种清偿方式均应以确保债务实现为目的,并按照有利于实现合同目的之方式履行债务。涉案《还款协议》等关于“以券抵债”之约定,体现出乙公司通过代物清偿方式清偿其对甲银行欠款债务之合同目的,而涉案《补充协议》两个条款之特别安排,则突出体现出债权人甲银行防御代物清偿方式所蕴含的债券不能兑付的法律风险和确保自身债权安全实现之缔约目的。应当看到,双方之间债务原本状态是给付金钱债务,签订“以券抵债”协议和《补充协议》之目的,应在于清偿乙公司对光大银行的欠款债务,而不是进一步损害甲银行的权益,更非意在使乙公司将来通过对“保证”一词进行表面文义解释而轻易免除责任。丙证券公司之特种金融债券虽经中国人民银行批准发行,但亦存在届期不能兑付之可能,此系债券兑付风险之所在。为防止本应由乙公司负担的债券兑付风险因“以券抵债”之债券交付而转移给甲银行,在涉案债券于 2000年 3 月 3 日交付之前,甲银行与乙公司于 2000 年 1 月 28 日签订《补充协议》,并特别强调第 2 条以第1条为基础,为“以券抵债”这种代物清偿行为设置附加生效条件,其合同目的明显在于防止兑付风险因债券交付而转移给甲银行,从而确保甲银行债权清偿之安全。因此,将涉案“以券抵债”协议以及《补充协议》的整体安排解释并认定为附条件的代物清偿,不仅符合当事人之缔约目的,而且符合《合同法》第 62 条第 4 项关于“履行方式不明确的,按照有利于实现合同目的的方式履行”之规定精神。根据《合同法》第 45 条第 1 款关于“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同,自条件成就时生效”之规定,尽管乙公司已实际交付债券,但由于涉案债券因发行人停业整顿而不能如期兑付,乙公司亦未按期足额划款,《补充协议》设置的代物清偿所附之生效条件未能成就,因此乙公司的原有欠款债务并未消灭,其仍应清偿原欠款债务。此外,涉案两份《还款协议》以《还本付息协议书》亦可被解释为乙公司对甲银行的欠款债务由丙证券公司通过债券兑付的方式代为履行,构成《合同法》第 65 条规定的由第三人向债权人履行债务的法律关系。涉案《补充协议》第一条之约定可谓对在第三人丙证券公司不能履行债务的情况下由债务人海口营业部继续履行欠款债务的确认。根据《合同法》第 65 条关于“当事人约定由第三人向债权人履行债务的,第三人不履行债务或者履行债务不符合约定,债务人应当向债权人承担违约责任”之规定,由于作为第三人的丙证券公司未能履行约定债务,因此债务人乙公司应当向债权人甲银行承担违约责任,其欠款债务依法不能免除。

其次,本案当事人之所以会就《补充协议》第 1 条约定产生是否构成《担保法》意义上债权担保之争论,是因为该条约定中出现了“保证”一词。终审法院认为,由于语言文字本身具有多义性,因此依据《合同法》第 125 条第 1 款关于“应当按照合同所使用的词句”确定条款真意之规定,应着力于探寻合同条款之真意,而不应仅满足于对用语含义的表面解释,更不能拘泥于合同所使用之语句。因《担保法》意义上的保证担保是保证人对他人债务提供担保,故欲构成《担保法》意义上之保证担保,应以存在被担保的他人主债务为前提。在系争案件中,若要认定乙公司在《补充协议》第 1 条约定中作出的“保证”构成《担保法》意义上之保证担保,则必须认定丙证券公司向甲银行兑付债券义务属于被担保的他人主债务,进而必须认定乙公司对甲银行的欠款债务已因“以券抵债”而消灭。但如前所述,由于涉案“以券抵债”属于附条件的代物清偿或者由第三人代为履行债务,而“以券抵债”所附生效条件并未成就,第三人丙证券公司亦未履行债务,乙公司的原欠款债务并未消灭,因而无法生成保证担保中被担保的他人主债务以及相应的保证担保。故终审法院认为,原审法院关于“由于乙公司自愿承担对丙证券公司发行债券到期兑付还款的担保责任,故乙公司为丙证券公司的保证人”的认定不妥。乙公司关于其应承担一般保证责任的主张于事实和法律均无据。

最后,对于《补充协议》第 1 条约定的“保证”的界定,终审法院认为,根据《合同法》第 125 条第 1款关于“应当按照合同有关条款”确定条款真意之规定,应将系争案件中《还款协议》、《还本付息协议书》和《补充协议》的全部条款作为一个统一整体,并从各合同条款之间的总体联系上阐明当事人系争合同用语之含义。在系争案件中,由于《还款协议》和《还本付息协议书》确定了代物清偿或由第三人履行债务的法律关系,因此《补充协议》中的“保证”指向的是“以券抵债”这种代物清偿关系中替代给付物(行为)的品质,或指向的是由第三人履行债务关系中第三人的履行行为;而无论是代物清偿抑或是由第三人履行,因其清偿或履行的对象均是债务人的债务故该“保证”虽然具有担保功能,但并非担保法意义上的保证担保。具体而言:在代物清偿法律关系中,债务人的担保对象是他种替代给付标的物或行为没有瑕疵,否则债务人应当继续承担债务清偿责任。在由第三人履行债务的法律关系中,债务人的担保对象是第三人的履行行为,若第三人没有作出特定的履行或者其履行不符合合同约定,债务人构成违反担保义务而相应地承担违约责任;这种违约责任与保证人的保证责任不同,不是代第三人履行债务的责任,而是继续清偿自身债务的责任。因此,无论是代物清偿还是由第三人履行债务该债务关系与原债务人自身债务不同的仅仅是债务履行方式或者债务履行主体,而债务内容本身并未发生实质变化,债务人所担保的代物清偿或者第三人履行债务行为实质上仍是债务人自身的债务,所以系争案件中乙公司在《补充协议》第 1 条作出的“保证”或具有担保内容的承诺,实质是对其自身债务的担保,而不是对他人债务的担保。若因涉案《补充协议》中出现“保证”用语就将其认定为担保法意义上的保证担保,将使本案陷入该保证是一般保证抑或是连带保证、保证期间是约定不明还是没有约定、以及相应的保证期间是 6 个月还是 2 年之争论,并进而可能得出本应清偿自身欠款债务的乙公司最后因《补充协议》出现“保证”一词而免贵的法律逻辑演绎结论。这种逻辑推演结论不仅与债权人甲银行同意接受债务人乙公司“以券抵债”的合同目的相悖,而且与甲银行同时缔结《补充协议》并在该协议中特别为“以券抵债”设置前提基础和生效条件的缔约目的相悖,更与《合同法》第 125 条关于“应当按照诚实信用原则”确定合同条款真意的规定精神相悖。故原审法院关于“因双方对保证方式没有约定,根据担保法第十九条的规定,应认定乙公司承担连带保证责任”以及“严格按照合同文义,因双方该约定无法实际操作,应视为双方对保证期限约定不明。依照《担保法》司法解释第32 条第 2 项的规定,乙公司承担担保责任的期限为二年”的法律认定和法律适用不妥,终审法院予以纠正;但其判决乙公司承担清偿责任的结果正确,终审法院予以维持。乙公司关于其因保证期间已过而免贵的主张于事实无据,终审法院不予支持。

评 释

一、关于系争代物清偿合同是否附生效条件(停止条件)

(一)终审法院的判决书没有否认如下事实和法律关系,并且在许多方面予以认定:

1.乙公司和甲银行于 1997 年 1 月 7 日签订的《还款协议》第 5 条关于“甲银行同意接收乙公司购买的丙证券公司经人行批准发行的特种金融债券3000 万元用于抵偿双方的债权与债务”的约定,构成了代物清偿合同。

当然,准确地说,由于代物清偿合同是实践(要物)合同,1997 年 1 月 7 日签订《还款协议》时尚未交付特种金融债券,双方之间成立的是以物抵债合同,乙公司于 1997 年 3 月 3 日向甲银行交付3627.8 万元特种金融债券时,代物清偿合同成立。由于我国现行法律对以物抵债合同和代物清偿合同均未设置相应的规范,它们都是无名合同,我们不宜照抄德国、日本和我国台湾地区关于未交付标的物代物清偿合同即不成立的民法及其理论,而应同时承认以物抵债合同与代物清偿合同,在未交付标的物时作为以物抵债合同处理,而不作为代物清偿合同处理。[1]

在没有其他要求的情况下,系争代物清偿合同成立,也就生效了(《合同法》第 44 条第 1 款)。

2.三方于 1997 年 1 月 28 日签订的《还本付息协议书》,只是对上述代物清偿合同内容的进一步确认和细化,没有变更。换句话说,系争代物清偿合同没有因此而受影响。

3.双方于 1997 年 1 月 28 日签订的《补充协议》反映了如下内容:(1)甲银行与乙公司签订代物清偿合同的动机,也是基础,即该协议第 1 条所说的“乙公司应协助做好还本付息工作,即 2000 年元月 28 日,如丙证券公司不能按期足额将全部兑付资金 4080 万元划至乙方账户时,乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任。”该动机、基础在双方签订的《还款协议》及其第 5 条约定的代物清偿合同文本上没有作为合同条款出现,现在作为了合同条款。(2)继续承认代物清偿合同(《补充协议》第 2 条)。(3)至于《补充协议》是否使得《还款协议》及其第 5 条约定的代物清偿合同变更为附生效条件(传统民法学说称之为附停止条件,中国民法著作多称之为附延缓条件,下同)的合同,终审法院的判决书持肯定态度。

4.对于系争《补充协议》第 1 条和第 2 条之间的关系,终审法院的判决书理解为,第 2 条确认此前已经成立的代物清偿合同,第1条是对代物清偿合同特别设置的附加条件。该附加条件属于《合同法》(以下简称为《合同法》)第 45 条第 1 款规定的附生效条件。

值得注意的是,终审法院的判决书代替当事人修改了该附生效条件的内容,将“乙公司应协助做好还本付息工作,即2000年元月 28 日,如丙证券公司不能按期足额将全部兑付资金 4080 万元划至乙方账户时,乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任”,修改为“涉案债券因发行人停业整顿而不能如期兑付,乙公司亦未按期足额划款”。

(二)批评意见

1《.补充协议》第 1 条关于“乙公司应协助做好还本付息工作,即 2000 年 1 月 28 日,如丙证券公司不能按期足额将全部兑付资金 4080 万元划至乙方账户时,乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任”的约定,不符合《合同法》第 45 条第 1 款规定的附生效条件。如此断言的根据有六:其一,《补充协议》第 2 条写得清清楚楚“:在第 1 条的基础上”,甲银行同意乙公司以丙证券公司发行的3000 万特种金融债券抵偿乙公司欠甲银行的债务。所谓“在第 1 条的基础上”,就是没有《补充协议》第 1 条约定的内容及其法律效果,甲银行就不同意以物抵债,就没有以物抵债合同,自 1997 年 3 月 3 日交付特种金融债券后成为代物清偿合同。这表明了《补充协议》第 1 条约定的内容及其法律效果是原因,签订以物抵债合同是结果。没有原因不会有结果,两者是前因后果的关系。也可以说两者是前提和结果的关系,第 1 条规定的内容及其法律效果是前提,第 2 条规定的以物抵债是结果。而《合同法》第 45 条第 1款规定的附生效条件,是该生效条件与合同一同产生.准确地说,该生效条件就是该合同的组成部分,或曰该合同的附款,[2]不存在先有生效条件,后来才产生附生效条件合同的因果关系。在附生效条件的合同场合,生效条件与附生效条件合同之间的关系是,生效条件限制合同的效力,而非欠缺生效条件即无合同。由此看出,系争代物清偿合同不同于《合同法》第 45 条第 1 款规定的附生效条件及其合同。其二,《合同法》第 45 条第 1 款规定的附生效条件,是限制合同效力的,通说认为是限制合同生效的,即该条件不成就,合同就不生效。笔者的看法是,限制合同履行效力的,即条件不成就,合同债务就可以不履行,债权人请求履行,债务人有权抗辩,不构成违约。[3]终审法院的判决书将系争代物清偿合同认定为附生效条件的代物清偿合同,其错误十分明显。退一步说,即使按照附生效条件合同的通说,称系争代物清偿合同附生效条件,也不正确,因为系争《补充协议》第 1 条约定的内容及其法律效果,显然没有限制系争代物清偿合同的效力,因为它通篇都没有“只有……合同才生效”,或“只有……合同才开始履行”之类的表述。事实恰恰相反,自 1997 年 3 月 3 日乙公司将涉案特种金融债券交付给甲银行以后,系争代物清偿合同已经生效且履行完毕了。其三,附生效条件合同中的生效条件,必须是当事人的意思表示,是对合同及其效力进行限制的意思表示,是合同内容的构成部分,而非合同内容以外的客观事实。这里所谓合同内容以外的客观事实,包括法律已经规定的合同生效的条件。例如,《中外合资经营企业法实施条例》(2001 年)第 20 条规定“:合营一方向第三者转让其全部或者部分股权的,须经合营他方同意,并报审批机构批准,向登记管理机构办理变更登记手续”(第 1 款)。“合营一方转让其全部或者部分股权时,合营他方有优先购买权”(第 2 款)。“合营一方向第三者转让股权的条件,不得比向合营他方转让的条件优惠”(第 3 款)。“违反上述规定的,其转让无效”(第 4 款)。该条规定的涉外股权转让合同以审批机构的批准为有效要件,就属于法定条件。系争《补充协议》第 1 条约定的是乙公司在一定条件下(2000年元月 28 日,如丙证券公司不能按期足额将全部兑付资金 4080 万元划至乙方账户)保证承担法律责任。保证承担法律责任是法律规定的责任类型,属于法定条件。而所谓法定条件不属于附生效条件合同中的条件,[4]不适用《合同法》第 45 条第 1 款的规定。法定条件场合,合同的效力完全依据法律的规定,不适用附生效条件合同的规定。境外判例及学说认为法定条件为假装条件,或曰非真正条件,与无条件同。[5]其四,作为附生效条件合同中的附生效条件,必须是“成就不成就不确定的客观事实”,而系争《补充协议》第 1 条约定的内容是“已经确定成就的事实”,而非“成就不成就不确定的客观事实”。之所以如此认定,是因为“2000 年元月 28 日,如丙证券公司不能按期足额将全部兑付资金 4080万元划至乙方账户时,乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任”一句话中,主语是乙公司,谓语是保证无条件承担,宾语是给甲银行按期足额划款的责任。显然,重心在乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任,而乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任是确定的,而非不确定。就是说,这里不存在成就与否不确定的问题。因此,系争《补充协议》第 1 条约定的内容不符合《合同法》第 45 条第 1 款规定的附生效条件。其五,将系争《补充协议》第 1 条约定的内容作为附生效条件,将系争代物清偿合同作为附生效条件的合同,也不符合事实。众所周知,代物清偿合同是实践合同,自交付标的物时合同成立,同时即生效并履行完毕。[6]具体到本案,自 1997 年 3 月 3 日乙公司交付 3627.8万元特种金融债券给甲银行之日开始,代物清偿合同成立、生效、履行完毕。涉案特种金融债券的权益及风险全部归持有人承受,乙公司的债务归于消灭。面对此情此景,还说什么代物清偿合同尚未生效,岂不自欺欺人!其六,从本质属性方面看,代物清偿合同并非一律排斥附生效条件(附停止条件),有学说认为,如合同约定“当 2010 年 6 月 6 日届至而未清偿,抵债之物,抵债之物的所有权自动转归债权人”,该代物清偿合同即为附生效条件(附停止条件)的合同。只不过该抵债之物为该债权设立的质权或抵押权的标的物时,该约定因违返法律禁止流质或流押的强制性规定而归于无效。[7]分析其义,所附条件为限制抵债之物所有权移转的时间效力,而抵债之物所有权移转属于代物清偿合同的内容(效力)。可是,系争案件所约定的“乙公司应协助做好还本付息工作,即 2000 年元月 28 日,如丙证券公司不能按期足额将全部兑付资金 4080 万元划至乙方账户时,乙公司保证无条件承担给乙方按期足额将全部兑付资金 4080 万元划至乙方账户时,乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任”,不停止系争合同的效力,不是限制系争合同的内容(效力),仅仅是产生“乙公司保证无条件承担给乙方按期足额划款的责任”。一句话,不符合代物清偿合同所附生效条件(附停止条件)的规格。
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新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法

新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区人民政府令

第166号


《新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法》已经2011年3月23日自治区第十一届人民政府第20次常务会议讨论通过,现予发布,自2011年7月1日起施行。


自治区主席 努尔·白克力

二○一一年四月四日


新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法



第一章 总 则

第一条 为加强和规范事业单位机构编制管理,根据有关法律、行政法规和国家机构编制工作规定,结合自治区实际,制定本办法。
第二条 自治区行政区域内事业单位机构编制管理,适用本办法。
第三条 本办法所称事业单位,是指为了社会公益目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办,从事教育、科技、文化、卫生等活动,并纳入机构编制管理范围的社会组织。
第四条 事业单位机构编制管理坚持政事分开、事企分开、管办分离和精简、效能、规范的原则,实行总量控制、分类调控、动态管理的方针。
除法律、行政法规授权或者国家另有规定外,不得将行政职能转由事业单位承担;不得批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
第五条 自治区机构编制委员会统一领导全区事业单位机构编制工作;县级以上机构编制委员会分级负责本行政区域内事业单位机构编制工作。
县级以上机构编制管理机关具体承担本行政区域内事业单位机构编制管理的日常工作,受上一级机构编制管理机关的指导和监督。
第六条 机构编制管理机关应当依照国家和本办法的规定,审批事业单位的设立及编制的核定。经批准的机构编制是公开招聘人员和核拨经费的依据。
第七条 任何单位和个人均有权检举、控告违反本办法的行为。机构编制管理机关应当受理检举、控告,并及时调查处理。

第二章 机构设立和编制核定



第八条 设立事业单位,应当具备下列条件:
(一)符合经济和社会事业发展需要;
(二)有明确的举办单位;
(三)有明确的职责任务;
(四)有合法、稳定的资金来源;
(五)有必要的工作场所;
(六)有资质要求的,应当依法取得相应资质;
(七)法律、法规规定的其他条件。
事业单位的设立应当根据当地经济社会发展水平和社会公益服务的需要合理布局,平衡发展。
第九条 事业单位机构名称应当与国家机关、社会团体、企业名称相区别,一般称院、校、所、台、站、馆、社、中心等。
事业单位一般只核准使用一个名称;确因工作需要的,经原批准设立的机关审批,可以同时使用其他名称。
第十条 事业单位的经费形式分别为全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理。
事业单位的经费形式,根据其承担的职责任务、经费来源等确定或者调整。
第十一条 事业单位按照国家和自治区有关规定确定机构规格。为党政机关行使职能直接提供支持保障的事业单位,机构规格不得高于同级人民政府工作部门或者工作部门内设机构的行政级别。
第十二条 事业单位的职责任务应当符合其专业特点,并符合法律、法规和有关政策规定。
第十三条 事业单位之间对职责划分和工作衔接有异议的,应当分别或者共同提请机构编制管理机关协调。机构编制管理机关应当会同有关部门研究,及时做出明确答复。
第十四 条机构规格相当于副县(处)级以上,或者编制较多、工作任务较重的事业单位,可以设置内设机构;规模小、编制少的,不设置内设机构。机构规格相当于科级的事业单位,一般不设置内设机构。
学校、医院等事业单位内设机构的设置,按照国家有关规定执行。
第十五条 事业单位的编制员额,依据国家和自治区的编制标准核定。无编制标准的,依据事业单位的社会效益、单位规模、任务轻重、业务特点及服务对象等核定。
规模较大的事业单位,可以分期核定编制。
事业单位领导职数的核定,根据国家和自治区有关规定执行。
第十六条 事业单位应当在核定的编制员额内,按照下列规定,设置工作岗位:
(一)专业技术岗位占主体的事业单位,专业技术岗位一般不低于单位岗位总量的70%;
(二)社会事务管理岗位占主体的事业单位,管理岗位一般不低于单位岗位总量的50%;
(三)技能操作、服务保障等岗位占主体的事业单位,技能操作、服务保障等岗位一般不低于单位岗位总量的50%。
事业单位主体岗位之外的其他岗位,应当保持合理的结构比例。
第十七条 事业单位应当有明确的主管部门。主管部门应当从总体规划、政策引导、行业规范、监督检查等方面对事业单位进行管理。
第十八条 事业单位有下列情形之一的,由其主管部门向机构编制管理机关提出变更申请:
(一)名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式需要变化或者发生变化的;
(二)机构合并或者分设的;
(三)因其他事由需要变更的。
第十九条 事业单位有下列情形之一的,由其主管部门向机构编制管理机关申请撤销:
(一)主管部门决定撤销的;
(二)职责任务消失的;
(三)机构性质改变的;
(四)法律、法规和国家、自治区规定应当予以撤销的。
具有前款所列情形之一的事业单位,其主管部门未申请撤销的,由机构编制管理机关予以撤销。
第二十条 事业单位设立、变更、撤销后,应当及时到机构编制、财政、人力资源和社会保障等部门办理有关手续。

第三章 审批权限和程序


第二十一条 事业单位机构编制实行专项报批制度。事业单位机构编制一经批准,任何单位和个人不得擅自变更。
第二十二条 事业单位的设立、变更、撤销,应当向机构编制管理机关提出书面申请。申请内容应当包括设立、变更、撤销机构的原因、目的、机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式及相关依据材料等。
撤销事业单位的,应当说明人员分流、债权债务清理和资产处置等情况。
第二十三条 事业单位的设立或者机构编制调整,按照下列程序审批:
(一)自治区区属事业单位的设立和机构编制调整,由自治区机构编制管理机关审批,或者报自治区机构编制委员会审批。
(二)州、市(地)所属相当于副县(处)级以上和县(市、区)所属相当于副科级以上事业单位的设立和机构编制调整,由本级机构编制委员会提出方案,报上一级机构编制管理机关审批。
(三)其他事业单位的设立和机构编制调整,由本级机构编制管理机关或者机构编制委员会按照国家和自治区有关审批管理权限的规定执行。
事业单位的撤销,适用前款规定。
第二十四条 机构编制管理机关应当依据法律、法规和有关规定,对事业单位的设立和机构编制调整进行调查研究和论证,广泛听取各方面的意见,必要时应当举行听证。
第二十五条 机构编制管理机关对事业单位设立、变更、撤销的批复内容应当包括机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式及其他需要明确的事项。

第四章 监督管理


第二十六条 事业编制核定后,由机构编制管理机关核发《编制使用通知单》。事业单位凭《编制使用通知单》在编制限额内办理新增人员事宜。
第二十七条 事业编制不得与行政编制混合使用。国家机关和其他组织不得占用事业编制。事业单位不得超编制、超职数、超比例配备人员。
上级业务部门不得要求下级人民政府或者其所属部门设立与其业务对口的机构,不得对下级的机构编制事宜作出具体规定。
第二十八条 事业单位应当在每年第一季度向同级机构编制管理机关提交机构编制管理和执行情况报告,并提供机构编制相关统计资料。
第二十九条 机构编制管理机关结合事业单位登记、机构编制统计和日常监管,对事业单位机构编制管理和执行情况进行评估,并根据评估结果对事业单位机构编制进行调整。
第三十条 机构编制管理机关在管理权限内可以会同监察等有关部门,对事业单位机构编制管理和执行情况进行监督检查。
被检查单位应当配合机构编制管理机关依法履行监督检查职责。
被检查单位对检查出的问题有义务做出说明,并享有陈述、申辩和对处理决定提出申诉的权利。

第五章 法律责任

第三十一条 有下列行为之一的,机构编制管理机关应当责令其限期改正;逾期未改正的,由有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:
(一)擅自设立、撤销、合并事业单位的;
(二)擅自变更事业单位机构名称的;
(三)擅自改变事业单位隶属关系的;
(四)擅自提高事业单位机构规格的;
(五)擅自调整事业单位职责任务的;
(六)擅自调整事业单位内设机构的;
(七)超出编制限额调配工作人员,或者为超编人员核拨经费、办理社会保障手续的;
(八)不按规定的人员结构比例配备人员的;
(九)超出领导职数配备领导人员的;
(十)申报事业单位机构编制情况时弄虚作假的;
(十一)干预下级业务部门机构设置和人员编制的;
(十二)违反本办法的其他行为。
第三十二条 机构编制管理机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,造成严重后果的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十三条 本办法施行前设立的承担行政职能的事业单位以及从事生产经营活动的事业单位,其机构编制管理按照国家和自治区有关事业单位分类改革的规定执行。
第三十四条 本办法自2011年7月1日起施行。



论我国国有商业银行不良资产的处置

黄奕新


金融是现代经济的核心,商业银行是金融业的主体。随着我国金融业的对外开放,国有商业银行(如无特别说明,本文“银行”均指国有商业银行)不良资产问题已成为束缚我国金融体制与经济健康发展的桎梏。因此,必须积极探索符合国情的银行不良资产处置的路子,化解金融风险。
一、银行不良资产的状况
我国银行系统中存在着大量的不良资产,已是不争事实。中国银行业监督委员会统计资料表明,到2003年末,国有商业银行不良贷款余额为1.92万亿元,不良贷款比例为20.36%;至2003年末,四家金融资产管理公司累计处置不良资产5093.7亿元,仍有近 9000亿元不良资产需要处理。故此,我国国有商业银行和资产管理公司现有不良资产约2.8万亿元,以2003年9月的数据计算,不良资产占全部贷款的28.68%。从不良资产占GDP的比例分析,2003年,我国国内生产总值(GDP)为116,694亿元,以此计算,2003年底国有商业银行和资产管理公司不良资产总额占GDP的23.99% 。同时,这些不良资产绝大多数集中于国有企业,而国有企业的高负债已是普遍特征,且亏损面还在继续加大之中 。另一问题是,由于我国在加入WTO时承诺2006年底金融市场全面开放,央行提出国有商业银行不良资产率每年要下降2至3个百分点,到2005年降到15%以下的监管目标。为此,各银行在处置不良资产泛力下,为“稀释”不良资产率,“想方设法”增加了大量贷款,其中房地产类又占相当高比重。这些为不良资产率下降做出贡献的房地产贷款,可能暗藏着泡沫的危险,造成新的不良资产。上述表明,我国国有商业银行不良资产的具有余额高、占比大、消化难、增长快等特点。
原其因,可概括为三方面:一是政策因素。如原有投资体制的弊端,地方政府对银行的行政干预等。二是银行因素,银行自身的治理结构和经营管理不善。如忽视科学决策,片面追求市场份额、规模效益,信贷管理上的内控机智不健全、缺乏必要的风险约束机制等,导致信用风险、道德风险、投资失误。三是企业因素,如企业的投资决策失误造成的大面积亏损、企业改制过程中银行债务的悬空和逃废等。实际上,这些造成不良资产的原因常常是密切相关、共同作用的。从本质上看,银行不良资产主要是由于对国有企业发放的带有隐性财政补贴性质的贷款造成的。随着上世纪90年代国内由卖方市场向买方市场的转化,国有企业出现大面积亏损,企业高负债和软预算约束的制度环境下,企业的亏损便直接转化为银行的不良资产。而在90年代后期国内需求明显不足,国有企业的经营陷入了困境,产生大量不良资产。专家分析指出,企业的产权结构和政府角色定位是解释银行不良贷款成因的第一变量,可解释现有的银行不良贷款的70%;银行自身经营管理不善则是第二变量,解释银行不良资产剩下的30% 。
严重的不良资产正阻碍国有银行的商业化进程并积累了巨大的金融风险,危及国家经济安全。因此,必须果断采取措施加快不良资产的处置,否则将增加处理成本。
二、银行不良资产处置的框架构思
应当说,自不良资产产生之日起,我国就开始了清理活动,理论界、金融部门都在探讨、实践。早期,银企之间的不良债权债务关系,首先表现为国企之间的“三角债”。尽管1989年全国开展集中清理,收效不大,1993年后又卷土重来,前清后欠,愈演愈烈。三角债发展以一定程度,侵入银企关系,银行不得不参与企业的债务重组,并于1994年试行限额下的资产负债比例管理,加强自身的风险管理。但由于是各个银行分散进行,没有规模,成效有限。亚洲金融危机后,我国于1999年相继设立信达、华融、东方、长城四大全国性的资产管理公司(Asset Management Corporation,以下简称AMC或资产公司),开始全面、大规模、集中地清理不良资产,进入了以AMC为主导的清理阶段。AMC的业务范围广泛,基本上包括除吸收存款和股票二级市场以外的所有金融业务,实际上具有投资银行性质和金融百货公司的特征。
截止2003年底,四家AMC累计处置不良资产5093.7亿元,占其收购资产总额的36.14%,按四大国有银行和四家资产公司现有不良资产约2.8万亿元基数计算,则占18.19%,再考虑到数字水分,实际比例必定更小得多。虽然单从数字上很难说明成效如何,也很难说明AMC的实践成功与否。但笔者认为,借鉴世界各国处置金融不良资产的经验,结合我国实际情况,AMC的设立和运作,改变了我国没有专门不良资产处置机构的局面,具有明显的优势,应当确定为我国处置银行不良资产的基本路径。
首先,20世纪80年代以来,世界范围内金融危机不断发生,不良资产处置模式逐渐归结到“好/坏”银行模式上。这一模式是将不良资产剥离到独立于问题金融机构之外的专门的资产处置机构中,使原来的问题金融机构转变成为能够正常经营、资产优良和资本充足的“好银行”。而接受不良资产的专门机构(相对称为“坏银行”)则在政府的支持下,可以采取比原问题金融机构更为广泛的业务措施,集中处置不良资产。不良资产一旦处置完毕,“坏银行”也将不复存在 。发达国家如美国的RTC、德国的托管银行、日本的过渡银行等即采此制,转轨国家如波兰、捷克等和新兴市场经济国家如韩国、泰国等也有类似的资产管理的公司。从实际运行结果看,这种模式成功的多,失败的少 。
其次,结合我国国情,AMC处置方式具有明显优势:1、可以在较短时间内分离好坏资产实施分别管理,一方面截断了不良资产和新发生业务的联系,阻止其蔓延;另一方面,银行的资产负债表和财务状况可以迅速得到改善,便于维护金融机构的市场信心,避免对国民经济造成集中冲击,同时能够为国有银行的商业化改革提供基础性条件。2、通过AMC的运作可能建立起转变国有企业经营机制的桥梁,促使国有企业的治理结构发生根本性的变化,从而提高国有企业的运营效率。3、集中大规模处理,可以形成规模经济,降低处置成本。4、AMC公司作为债权人的代表,其可调动的资源、可运用的手段以及协调相关主体间关系的能力,均是单个国有银行或国有企业所不能比的。5、银行自行处理不良资产往往会遇到业务范围、专业技术知识不足、资产管理能力不够、信息来源不充分等困难,反之,AMC则具有这方面的优势。
明确走以AMC为主导的集中式处置的模式,只是初步的基本思路。大规模、集中地对银行不良资产进行处置,将是一项系统工程。笔者认为至少应当包括以下要素:
1、存量控制。这是基础性、前提性的要素,是指政府应对银行不良资产的余额、构成及其将来可能增量等,进行彻底清查,在摸清底数的基础上,明确在一定时期内需要进行处置的数额目标。
2、成本负担。不良资产必然意味着一定数量的损失(即成本),如何在政府(还可细分为中央与地方)、银行、企业、待安置职工甚至社会公众各方中分担这种损失,必须先要有个科学合理的方案,才能为注入处置资金数量、来源等宏观决策提供依据。
3、主导力量。实施资产重组的主导机构可能有政府、银行或第三方。
4、处置组织。是指要不要成立专门机构,该成立什么样的机构,是集中设立还是分散设立,是独立存在还是附属于银行。
5、具体措施。是指将不良资产转化为良好资产或核销的各种手段、工具等。根据不同的市场化环境和技术水平,结合债务人的资产负债情况,可以开发和使用各有差异的措施,但归纳起来,不外乎清收、出售与豁免。清收即是以债务人为变现对象采取各种方式使其全部或部分履行债务责任,按照不良资产回收率的预期可以分为:催收(往往申请强制执行)、一般债务重组(如延期或分期偿还)、企业资产重组(如债转股)、破产。出售即是债权人将不良资产以各种形式向债务人以外的第三方转让,换取优质资产。出售方式可以多样化,如资产证券化,这与一国市场经济成熟程度及金融创新能力密切相关。豁免即债务的免除或内部核销,一般不会单独使用。
三、当前处置实践中存在的问题
1、在存量控制方面,不良资产存量不清,新的不良资产仍在产生中。
我国银行不良资产的数额,一直各有说法。首先是统计口径不一。过去长期采用“一逾两呆法”,与国际通行的“五级分类法”相比,滞后、不真实、缺少分析,无法准确反映真实风险。现在国家虽然要求转用五级分类法,但现实上没有摆脱旧的思维定势和做法,加上银行的分类标准不够细化,客户信息资料收集困难,分类管理仅是应付上报,没有和信贷管理真正结合,不良资产的真实情况比公布的数字更为严重。其次,银行收贷普遍以借新还旧作为主要方式,在不良贷款考核压力大、任务重的单向约束情况下,急于完成上级行下达的目标任务,注重采取各种手段进行账面数字变通,造成大量不符合条件的不良贷款人为转成正常贷款。出于同样的考虑,银行将抵债资产长期挂账处理,这部分抵债资产实际上已经形成损失。还有,如前所述,在大幅度增加的贷款中,房地产贷款的比重过高,这些现在为不良资产率下降做出贡献的贷款,又有多少将化为明天的不良资产,令人疑虑。
2、在成本负担方面,国企职工安置形成巨大的隐性负债,不良资产处置成本很高,但国家财力有限,国企再生清偿能力低,银行自身资本金不充足,资产流动性不够。
不良资产的形成多与政策失误有关,而处置这些不良资产更多地需要考虑公共政策,国家理所当然应当承担主要的成本。我国长期实行低工资制,国企职工很大部分应得的收入被国家以利润的形式提取,构成了国家对职工的隐性负债,现国企一旦破产或重组,巨额的安置费,也必然纳入成本。但与此矛盾的是,国家自改革开放以来,财政一直处于“虚弱”状态,加上还要实施积极财政政策,将大量的资金用于基础设施建设,更缩小了对不良资产处置的支持空间。负债企业缺乏现实和再生偿还能力。国企大都形成于计划经济时期和经济过热时期,承受市场风险能力很差,由于经营机制不活、管理水平低下,历史包袱过重、生产工艺落后、产品质量低劣等原因,现在经营效益持续大幅下滑,无力偿还债务,即使进行重组,再生清偿的预期不大。银行方面,其自身消化不良资产能力有限。近几年,国有银行通过剥离和清收、盘活、核呆,一部分不良资产得到了有效处置,但仍有大量的政策性不良贷款损失和自身经营性不良贷款遗留在银行内部,且多是收回无望的损失类贷款。要消化如此之大的历史包袱,难度很大,需要一个较长的过程,何况新的不良资产还在不断产生。
3、在主导力量方面,以政府为主导,带有浓厚的行政计划性色彩。
政府干预在任何时候和任何国家都是存在的,但是,由于我国长期实行政企不分和国家本位主义,政府不仅是企业、民众的“父母官”,也自觉或不自觉地充当了银行资金的“当家人”或调解人,往往以维护大局为由,主导、把持清收与企业重组的实施,不符合市场化的基本要求,导致资产优化重合、价值发现等市场功能失灵,同时也助长了地方、部门保护主义和权力的个人滥用。
4、在处置组织方面,现行AMC组织建构不完全集中化,未剥离和新增不良资产的处置则仍处于分散化状态。
长期以来,银行清收不良资产,是走内部分级行政化管理模式。靠行政管理手段层层下达任务,层层签订责任书,逼迫式工作,无法调动员工收贷清非的积极性。而且不良贷款清收已到了临界点。好收的都收回来了,余下的都是老大难了,难免挑肥拣瘦。从银行来说,不良贷款化解精力大,成本很高,与目前银行竞争日益加剧,而竞争的着力点在于新业务的开拓和市场的扩大,形成矛盾。银行迫于各自上级行的层层压力,往往也只是抱应对态度。
四大资产公司设立后,上述陈旧模式的局面得到了部分转变,但从几年来的实际运行效果看,仍不尽人意。很大一个原因在于集中化程度不高、不彻底,国家按国有商业银行对应设立了四家资产公司,并且各个资产公司对应设立众多分支机构,分散了资源,无法形成合力,无法对不良资产统一管理和集中处置。而且,截止2003年底,资产公司虽然四年剥离了约1.4万亿元,处置了5093.7亿元,但国有商业银行现尚有不良资产余额1.92万亿元,而新的不良资产仍在不断产生之中。这些更大量的不良资产,还是只能由银行固守旧的模式,其效果可想而知。
5、在具体处置措施方面,运用的措施和手段不多,或有但难以实施,或有实施但市场化程度不高,收效甚微。
资产公司和银行采取的措施单一,大多数还是局限于一般性清收,真正进行重组清收和资产出售方式的不多。而清收通常会遭遇法院“执行难”,交了高额诉讼费,不一定胜诉,好不容易胜诉了却兑现不了。和解协议延期偿还、分期偿还,也往往是出于无奈,迫于压力,被执行人其实并无再生清偿能力,不过是拖延时间,反而进一步恶化财务状况。申请企业破产,却又面临企业破产难、假破产、乱破产等问题。企业破产完全在政府的主导、包办下,金融机构无话语权,最后支付完职工费用、破产费用等后,能用于清偿银行的所剩无几。企业破产更多地成为企业逃废债务、地方政府甩包袱的工具。
债转股是重组清收的一种。尽管不少国家规定债权人可以采用这种方式对债务人进行重组,但实际上采用的并不多 。而在我国,考虑到国企脱困目标,政府极力推动实施债转股。但转股后企业的经营情况没有很大改善。
多样化出售本是资产管理的重头戏,也是最能体现专业化水平和金融创新能力的措施。但实践中很少运用,即使有运用,出售方式单一,局限于房地产类单项资产的出售,较少进行资产组合、打包、证券化等运作。这主要因为,能作为证券化支持资产的不良资产必须具有稳定的可预期的未来现金流量,而我国银行目前具备这一特征的不良资产为数不多。其次,依据现行的民事、证券法律,还难以调整资产证券化中复杂法律关系,金融机构、投资者的法律风险很大。
6、不良资产交易市场尚处于初级阶段,制约了不良资产的流动性。
目前,绝大部分不良资产处置是通过与原债务人、债务担保人、债务人的关联公司之间的谈判和交易完成的,这样的操作模式既增加了处置过程中的道德风险,也造成了目前不良资产处置低流动性和低效益,表明我国成熟的不良资产市场还没有真正形成。这是因为:不良贷款转移和吸收的渠道、程序和机制尚未建立,不利形成充分的供需关系;专业的不良资产管理机构的竞争有限,国有金融资产管理公司因体制、市场、法律等因素没有很好地发挥其其专业化效能;不良资产价值的确定、资产批量处置等方法的技术含量有限;不良资产市场交易的信息网络、信用评级、评估、拍卖、招标投标等市场中价服务尚不完善。同时,与成熟市场经济条件国家和地区相比,我国银行不良贷款具有特殊性:不良债务人以国有企业为主、信用贷款比例高、呆帐和事实呆帐比例高、抵押品法律瑕疵多等,也给不良资产的投资和交易活动带来限制。
此外,不良资产市场依赖于资本市场,要集中处置如此庞大规模的不良资产,必需有充足的资本供给。而从国内市场来看,国有经济本身正面临改制和转型,现阶段难以大规模地消化不良资产,民营经济虽然整体上已有相当实力,但比较分散,短期内难以形成较强的购买力。国际投资者虽表现出参与处置的强烈愿望,但受我国现行外商投资、外汇外债等管理体制的限制,还很难介入。
四、解决问题的对策
(一)摸清底数,控制存量,分担成本
开展全国性经济普查,彻底清查银行不良资产的底数,测算企业现金回收额,在此基础上,确定不良资产存量控制目标和处置成本负担方案。
首先,核实真相,分清责任。组织银行对资产严格按照五级分类标准进行再次清分,并区分不良资产形成的人为因素和非人为因素,然后由监管部门牵头复查验收、分类排队,真实反映资产质量,揭示风险。对属于政策性原因造成的,原则上由政府出资收购,专门处置;对银行自身经营管理不善造成的,原则上由银行自身承担、消化。
其次,补充资本,增强后劲。国家在财力许可的情况下,应继续向银行注入资本金,如用外汇储备注资等,以提高其资本充足率。监管部门可鼓励银行发行次级金融债券,加快银行的股份制改造和有条件进入资本市场募集社会资金,最大限度地调动起社会资源。
第三,提足准备,冲销损失。我国风险准备金目前按年初贷款余额的1%差额提取,与现在银行的经营状况以及资产损失弥补需求上有很大差距,相对国际惯例,次级贷款按25%提取、可疑贷款类按50%、损失贷款按100%提取,也是远远不够的。要提高风险准备金比例,建立风险补偿机制,增强活化不良资产的能力。
(二)完善处置组织的架构
一要重新整合四家资产公司,合并为一家,长期保留,承担起专项处置任务,列入银监会管辖系统。考虑到分清各家银行的责任,可以在总公司内部按四大银行分设相应部门,或者账面分户管理,避免来自银行的道德风险。
二要在各银行内部成立不良资产处置部,相对独立、专业清收,商业化管理。尤其是在央行鼓励商业银行开办投资银行业务后,策划以资抵债、资产重组来盘活资产。在对不良资产处置部门管理上,实行公开招标,确定最低化解额度。对部门经理人选本着“自愿、公开、透明、双赢”的原则,向社会公开竞聘,双方签订聘任合同,在银行授权范围内,对不良资产进行运作。银行内部的风险管理机构则负责对不良资产的清收和支付上移风险资产的财务核算。银行可以视自身情况,将不良资产回收到二级分行或者一级分行集中处置。
三要引入信托处置模式。银行可以与资产公司开展合作,把一些未经剥离不良资款委托给资产公司运作,依据信托法分享利益、共担风险。
(三)坚持实施债转股

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