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谈公证在婚姻家庭中的作用/杨振波

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 02:38:12  浏览:9518   来源:法律资料网
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                   谈公证在婚姻家庭中的作用

公证制度是国家的一项重要法律制度,是我国社会主义司法制度的重要组成部分。公证是指国家公证机关根据当事人的申请,依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性,以保护公共财产,保护公民身份上、财产上的权利和合法利益的行为。公证机构的证明在法律上有特定的效力,这是其他机关的证明所不具备的。公证机构的证明活动,是依照国家法律规定的程序进行的一种非诉讼活动,其活动宗旨是预防纠纷的发生,为解决纠纷提供可靠的证据。根据《公证暂行条例》和有关法律法规的规定,我国公证制度的目的和任务是:保障国家经济体制改革和经济建设的顺利进行;保护公民、法人和其他组织的合法权益,预防纠纷,减少诉讼,为对外开放保驾护航,促进国际民事、经济交往顺利进行,保护公民、组织、海外侨胞和外国人的合法权益;对人民群众进行法制教育,提高人民群众的法制观念,维护社会主义法制、保证国家法律的正确实施。
我国的公证制度从80年代恢复以来,得到了迅速发展,公证处的数量也发展到了3000多家,20多年来,公证制度在促进改革开放,保障经济建设顺利进行,保护国家利益和公民、法人的合法权益,维护社会稳定等方面,发挥了不可替代的积极作用。公证制度在我国的婚姻家庭领域也发挥了不可替代的作用,在新的婚姻法修订之后,公证制度在婚姻家庭中的作用也日益明显,下面笔者试从公证制度在婚姻家庭中的作用、公证制度目前存在的缺陷和公证制度将来的作用三方面来谈一谈公证制度在婚姻家庭中的作用。

一、 公证制度在婚姻家庭中的作用
公证制度的发展之初,大部分的公证多为家庭中的公证事项,比如遗嘱公证、继承公证等,这些公证为维护家庭的稳定和减少纠纷起到了很大的作用,随着公证制度的发展和社会的进步,公证制度所涉及的领域越来越广泛,并且随着涉外公证业务的拓展,国内公证在公证业务中所占的比例相对减少,但她的作用却越来越明显,目前在婚姻家庭中涉及的公证主要包括婚前财产约定协议公证、继承公证、遗嘱公证等,这些公证有效的避免了日后产生纠纷的可能性,维护了家庭和社会的稳定。尤其是修改后的婚姻法明确规定了夫妻之间财产可以进行约定,遗嘱中可以明确规定财产归夫妻间的哪一方所有等条款,为公证增加公信力和确定力提供了相对明确的法律依据。我国婚姻法第十九条规定:夫妻可以约定婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产归各自所有、共同所有或部分各自所有、部分共同所有。约定应当采用书面形式。没有约定或约定不明确的,适用本法第十七条、第十八条的规定。夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产的约定,对双方具有约束力。同时第十八条规定:遗嘱或赠与合同中确定只归夫或妻一方的财产,为夫妻一方的财产。较之于旧的婚姻法,更加明确夫妻财产的专署性和可约定性,而旧的婚姻法只规定夫妻关系存续期间的财产归双方共有。这样无论是遗嘱或者夫妻财产约定后,在经过公证机关的公证后,对双方的约束力会大大增强,更能有效的避免纠纷和增进家庭的和睦。
1、遗嘱公证可以减少不必要的纠纷,明确财产的所有权。
曾经有一位白发苍苍的老婆婆,几经辗转,亲自来到公证处,想了解遗产继承公证方面的一些情况,我们热情的接待了她,原来,她的丈夫已经去世,所生的几个子女都已成家。她自己拥有一座三居室的产权。随着身体的日渐衰老,她内心深处的一些担忧也越来越强烈。她说,虽说现在几个孩子的婚姻家庭生活都挺美满和谐,但现实社会复杂,现在社会上的离婚率又在增高。她担心自己死后,万一儿女婚姻遇到挫折,离婚时她给子女留下的房产岂不也得让对方分走一半。她问,有没有什么办法让她的遗产只留给自己的孩子一人所有,而不会成为子女夫妻的共同财产。
我告诉这位老婆婆,根据我国婚姻法第十八条第三款规定,她可以采用遗嘱的方式确定只归夫或妻一方所有,实现她的这一想法。并且公证遗嘱的效力高于其他形式的遗嘱,对保证遗嘱的真实、合法、有效,保护她和她孩子的合法权益,都非常重要。
国家确定遗嘱继承制度,是为了使公民能够充分行使对其个人财产的所有权,按照自己的意志处分遗产,选择自己忠实可靠的遗产继承人。因此,只要老婆婆生前立下遗嘱,明确将其房产遗留给其女儿继承,他人均无权干涉,对此事就不必放心不下了。也能更好的减少将来可能发生的不必要的纠纷。
2、婚前财产公证可以更好的处理目前新婚和再婚者之间的财产关系,减少家庭矛盾。目前逐渐增多的婚前财产公证也是有效避免纠纷,减少诉讼的手段之一。婚姻是人类感情发展的高级形式,婚前财产公证则体现了现代人对婚姻生活的高度理性。婚前财产公证不仅在一定程度上避免了以金钱、财产为筹码的功利性婚姻,而且是解决今后婚姻、财产纠纷的重要法律依据。一定程度上说,婚姻财产公证是对夫妻双方感情真实性的考验。在日常生活中,夫妻之间为经济问题闹矛盾、法庭上离婚双方为争财产不依不饶的事情屡见不鲜,为了避免日后不必要的麻烦和纠缠,选择婚前财产公证是一些人不得已而采取的方式。过去夫妻间不管感情是否破裂都得凑合过一辈子,大多是由于经济条件、社会压力等客观因素而表现出的一种无奈。如今人们更加追求高质量的婚姻生活,夫妻感情不合就可能提出离婚,还能通过公证为自己的婚前财产上一道保险。可以说,婚前财产公证表明了人们能够越来越理智地对待婚姻的过去、现在和未来,这无疑是新时代婚姻观念的进步。
如一位60多岁的张先生经人介绍认识了一位40岁的李女士,经过一段时间的交往,两人决定成婚,但张先生的子女因为害怕这位女士带走父亲的房产,坚决不同意父亲的婚事,通情达理的李女士知道后,便和张先生一起来到公证处办理了婚前财产公证,通过公证人员的公证,明确了张先生的房产归他的子女所有,打消了张先生子女的顾虑,最后两个人喜接连理。类似这样的实例还有很多,这也充分说明了婚前财产公证在维护家庭稳定,促进婚姻和谐方面起到的作用。
二、 婚姻家庭公证中存在的缺陷和问题
公证制度发展到现在,已经从最初的国家证明机关发展到现在的市场中介组织,公证体制上产生了变化,但担负国家证明的职能没有变,国家证明机构的性质也没有变。在婚姻家庭类的公证中,虽然经过公证的各种遗嘱、继承公证和婚前财产公证很少发生纠纷,并且有效的预防了纠纷,但实践当中也发现了很多问题,比较集中的包括以下几点:
1、遗嘱人的行为能力如何认定。目前来做遗嘱的多为体弱多病或年岁较大的老年人,还有一些瘫痪在床的病人,但无论是民事法律法规还是司法部的规范性文件中,都没有如何确定遗嘱人行为能力的认定标准和方式,只是规定神志清醒,具有行为能力,但在有些情况下,公证人员根本无法判断老人是否神志清醒,或者无法了解老人的遗嘱是否是真实的意思表示,尤其是临终前的老人,多为他的某个子女来公证处要求到医院做遗嘱公证,而公证的内容大多是老人将遗产留给病床前的子女即申请公证的子女,而此时公证书的公证性笔者认为是值得商榷的,因为老人的其他子女可能因为客观原因无法在老人临终前来到病床前伺候老人,但病前或日常生活中可能给予了老人更多的关心与照顾,此时老人可能已记不起这些事情,所以这种情况下出据的公证书很有可能不是最公证的结果。
曾经有一个案例,一位老人有三个孩子,平时老二对父亲特别好,老大和老三对老人都不太好,所以老人在很早就办了个遗嘱公证,将自己的房产给了自己的二儿子,但后来二儿子调到了外地工作,照顾老人少了,在老人临终前,大儿子正好在病床前伺候他,并且此时大儿子又跑前跑后,要求父亲做个遗嘱,老人见他辛苦,也就同意将房产给了大儿子,但因为没有人和他提起二儿子,他也在当时忽略了,后来在老人去世后,两个孩子因为房产问题产生了纠纷,因为公证遗嘱后一个的效力高于前一个的原因,二儿子没有得到房产。在这个公证过程中,老人的神志在公证时是清醒的,但因为公证的程序并不严谨,公证人员也没有询问老人其他孩子的情况,使得应该属于二儿子的房产(至少应该有他的),全部给了老人的大儿子。
2、遗嘱公证申请人的确定存在缺陷。在遗嘱公证中,几乎每一个申请表中的申请人均为遗嘱人本人,但实践操作中却不尽然,并且也不可能,如前所述,有些遗嘱人是在病榻上立的遗嘱,本人连病床都不能起,怎么可能跑到公证处来申请办理公证?而公证员却要求每一个申请表都如是填写,实际上很多此类情况都是遗嘱人的子女要求办理的公证,但子女作为受益人又不可能申请公证,便出现了很多律师事务所或法律服务所代办公证的业务,老人的子女到律师事务所或法律服务所聘请律师或法律工作者去公证处以老人的名义申请办理公证,但实际上确是某一个子女在要求办理公证,此种公证书的公证性也不得而知。
3、继承公证中对弃权人审查不细,出现问题较多。在很多的继承公证中,对于放弃继承权的人只要求弃权人本人签字,没有任何其他凭证,很容易产生纠纷,尤其是近年来房产的升值,以前曾经放弃权利的人可能会因为公证书的不严谨,然后反悔自己曾经的签字和弃权的事实,使得公证处处于非常被动的地位,尤其是当事人拒绝承认自己曾经到过公证处签字放弃继承权,而因为以前的公证书出具时的不严谨,甚至有的公证书在成具时不要求弃权人亲自到场,使得目前公证处此类公证的申诉较多,并且没有很好的解决办法。
4、自书遗嘱继承的效力如何认定。很多公证当事人拿着一份没有任何证明的遗嘱到公证处要求办理遗嘱继承公证,因为根据我国继承法的规定,在没有公证遗嘱或遗赠抚养协议的情况下,自书遗嘱也是一种有效的遗嘱方式,但因为没有对自书遗嘱效力认定方面如何认定的法律法规和司法解释,对于此类公证全凭公证人员自身的判断和认定,难免会出现偏差,又没有明确的规定公证人员在办理此类公证时应该具备什么条件才可以办理,但当事人拿着遗嘱人的自书遗嘱到公证处来办理公证,没有充足的理由又不能拒绝办理公证,导致此类纠纷的增多。
如一位当事人到公证处办理遗嘱继承公证,他只有一份被继承人的自书遗嘱,公证人员根据这份自书遗嘱和派出所的证明便出具了公证书,可时间不长被继承人的子女便要求撤销公证书,他们的理由便是自书遗嘱并非自己的父亲书写,而且提出了相应的证据,同样给公证书的效力和公证处的公证证明性质提出了质疑。

北京市东方公证处(原 北京市东城区公证处)  杨振波 84217037






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湘潭市城市住宅小区综合验收移交暂行办法

湖南省湘潭市人民政府


湘潭市人民政府文件

潭政发[2001年]20号

湘潭市人民政府印发《湘潭市城市住宅小区综合验收移交暂行办法》的通知

  各县(市)区人民政府,市直机关各单位,市属和驻市各企事业单位:
  现将《湘潭市城市住宅小区综合验收移交暂行办法》印发给你们,请尊遵照执行。

二00一年六月十四日


湘潭市城市住宅小区综合验收移交暂行办法


  第一条 为了严格执行“统一规划,合理布局,综合开发,配套建设”的城市建设方针,加强新建住宅小区综合验收和交接管理,提高住宅小区的综合效益,根据《中华人民共和国城市规划法》和国家的有关规定,结合我市实际情况,特制定本办法。
  第二条 本《办法》所称住宅小区是指按照城市总体规划采取综合开发方式开发建设形成的以住宅为主体、市政、公用服务设施配套、功能齐全并达到一定规模的居民生活区或组团(以下简称住宅小区)。
  第三条 本办法适用于旧城改造建筑面积在20000平方米以上、新区开发建筑面积在30000平方米以上的新建住宅小区。
  第四条 小区建设要做到同步规划、同步建设、同步设施配套,小区规划要严格执行国家《城市小区规划设计规范》,充分体现以人为本的指导思想,以创建“文明居住环境”为中心。规划控制原则上要求:多层住宅七层以下,建筑间距不小于1:1H,绿地率大于或等于35%,全面提高住户的生活质量和居住水平,达到功能齐、环境美、管理优”的小康住宅标准。小区选址应在城市规划区范围内,以城郊结合部为主。栋号设计要依据住宅群体规划实际情况,具有鲜明的建筑特征和明显的识别性;设计方案要新颖,户型设计以80-100平方米为主,户型设计应具有多样性和可改性。墙面安装物不破坏建筑物立面形象,护窗不凸出墙面,空调排列有序。公共服务配套设施和市政公用基础设施设置应符合居民的活动规划,方便居民日常生活。绿地的分布应采取集中与分散相结合的方式,将公共绿地、宅边绿地、公建绿地与道路绿地有机结合。 住宅群内应安排文化教育、娱乐休闲、体育健身与交往的场所,为人群社区交往创造活动场地。小区建设必须为社区居委会或物业管理企业提供80-120平方米的管理工作用房。小区的大气环境、水环境和声光环境应符合规定,保障居民身心健康。
  第五条 市建设委员会归口管理城市住宅小区的综合验收工作。计划、规划、国土、建工、环保、房地、人防、公安、物价、电力、电信、广电、文教、卫生、消防等有关部门应根据各自的职能积极配合,共同搞好住宅小区的开发建设管理。
  第六条 建设单位和施工单位对开发小区建设项目实行保修期制度,屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏为5年,电力、电信、广电、气管线、给排水管道、设备安装保修期为2年。所有建材产品必须严格执行国家有关产业发展政策。验收、移交前小区建设项目的质量均由开发单位总负责。
  第七条 住宅小区的开发建设应坚持先地下,后地面的原则。
  第八条 分期建设的住宅小区,可以实行分期验收,待全部建成后进行综合验收。验收一般可按中期和后期两个阶段实施。中期验收,以验收地下基础设施为主,由开发单位提出地下基础设施验收报告,市建设行政主管部门在接到验收报告后10天内组织验收小组进行验收,经验收合格并取得验收合格证后,开发单位方可继续进行地面工程建设。后期验收指小区建设全部竣工后,由开发单位向市建设行政主管部门提交全面竣工验收报告,市建设行政主管部门在接到竣工验收报告后15天内组织验收小组进行审查验收,进行现场全面鉴定和评价,经验收合格的小区发给验收合格证。开发单位凭综合验收合格证到建工、房地等部门办理权证手续。对不合格或没有办理验收合格证的开发小区,各有关部门不得办理权证手续,亦不得办理移交手续。
  第九条 小区综合验收工作由验收小组负责,验收小组组长由分管副市长担任,市建委会同计划、规划、国土、城建、环保、房产、公安、民政、物价、电力、电信、广电、文教、卫生等部门和所在地人民政府负责具体实施。
住宅小区所在街道办事处、社区居委会、派出所均须派主要负责人参加综合验收。
  第十条 小区验收必须具备下列条件:
  一、中期验收:1、给水、排水、化粪池、检查井以及经有关主管部门批准须埋没的煤气管道、地下电缆等地下设施,符合规划设计审定的要求;2、人防工程符合规划审定要求。
  二、后期验收:1、小区内各种建筑物、构筑物的位置、高度、立面造型及装饰色调等符合批准的规划设计要求;2、住宅内供电、给水、排水、煤气等设施能正常运行,验收合格,验收资料齐全;3、小区内已规划的商业网点、幼托、学校、居委会(含物业管理)、邮电、消防、储蓄、活动中心、自行车棚、公厕、垃圾站、道路、路灯、绿化、楼栋邮件柜(箱)等公用服务设计和配套工程项目按批准的小区规划和有关专业管理及设计要求全部建成并满足使用要求;4、小区内的动迁户全部妥善安置,无遗留问题。
  第十一条 验收依据
  一、中期验收
  1、开发单位申请验收报告;2、国家对工程验收的有关规定;3、小区建设批复、建设生产计划、土地征用批复及红线图等有关资料;4、市建委、规划设计部门审定的小区内给水、排水设施和所埋设的煤气管道、地下电缆等地下设施的有关资料;5、规划部门及其他专业管理部门批准的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、修建性详细规划及小区的规划设计施工图和有关专业技术图纸;6、工程承包合同;7、地下基础设施单体和总体竣工图纸及经质监部门鉴定的技术档案资料。
  二、后期验收
  1、开发单位申请验收报告;2、已验收的地下基础设计验收资料;3、国家对竣工验收的有关规定;4、规划部门审定的住宅、市政、公用和服务设计建设规划资料;5、小区各类建筑物建设批复、建设生产计划等有关文件;6、小区规划设计施工图以及有关专业技术图纸;
  7、各类建筑物单体和总体竣工图纸及已经质监部门鉴定的技术档案资料;8、建设行政主管部门规定的其它文件资料。
  第十二条 住宅小区移交在小区竣工验收合格后进行,验收合格并已办理交付手续的住宅小区,开发建设单位不再承担工程增建、改建费用。
  第十三条 住宅小区的物业管理移交工作,各开发单位建设的住宅小区,在小区竣工综合验收后,由开发单位自己负责物业管理工作的,要严格按照《湘潭市住宅小区物业管理实施办法(试行)》的通知,积极做好物业管理工作,物业管理应与社区管理有机结合,使之成为社区管理的重要组成部分。对于暂时没有条件或不具备统一物业管理条件的,小区开发单位应与当地政府的街道办事处、居委会、物业管理公司等部门衔接,及时做好物业管理移交工作。
  第十四条 住宅小区验收不合格的,由市人民政府建设行政主管部门责令开发单位限期改正,由此发生的费用由开发建设单位承担。
对违反规划要求,市政公用基础设施和公共设施不配套、工程质量低劣的,由验收小组提请有关部门依法查处。
  第十五条 未经综合验收,开发建设单位擅自将房屋和有关设施交付使用的,由市建委吊销开发建设单位资质证书,并可处以罚款。
  第十六条 本办法由市建设委员会负责解释。
  第十七条 本办法自颁布之日起施行。《湘潭市城市住宅小区验收移交暂行办法》同时废止。



  2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》第一百二十三条关于“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利”的规定,仅为宣示性的条文,由于无相应配套措施,还无法彻底解决群众反映强烈的“立案难”问题,达不到切实保障公民诉权的目标。诉权是一种公权,是宪法赋予当事人诉讼的基本权利,是当事人进行诉讼活动的根据。诉权的行使前提是符合法律规定者才享有诉权,任何其他人不享有诉权。《民事诉讼法》第一百一十九条对诉权的行使作出了相应的限制,即必须符合法院主管范围的规定和起诉条件,是基于司法资源和法院职能的有限性考虑和激励公民、法人积极行使权利、节约司法资源和规范诉讼等多重目标的考虑。除此之外,不得另行限制当事人诉权的行使。然而实践中,存在大量的非正式立案制度如预立案、暂缓立案、“不立不裁”等现象,形成对诉权行使上实质性的障碍,造成公民的“起诉难”。本文在对各级和各地法院不规范立案现象梳理和分析基础上,探寻其制度性成因,并提出治理对策,旨在达到全面保护公民诉权、维护社会和谐之目标。

  一、公民诉权保护失范现象纵览

  目前,因社会正处于重大转型期,社会矛盾多发易发,大量纠纷案件涌入法院,法院面临着前所未有的压力,为减缓案件压力,司法决策高层及各地法院出台了相应急性保护措施,诸如“预立案”、“诉前调解”等,但是,这些政策文件由于存在许多程序漏洞,导致实践中走了样,使侵害当事人诉权的现象时有发生。

  1、“预立案”演变为“抽屉案”。最高法院在2010年6月7日颁布实施的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(以下简称《意见》)第8条规定:“进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前,对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件,要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷,力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的,应当暂缓立案;当事人不同意选择非诉讼调解的,或者经非诉讼调解未达成协议,坚持起诉的,经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的,应当及时立案。”该制度开启了“预立案”制度的先河。由于该条规定突破了民诉法关于在收案后应当在七日内审查决定是否受理的规定,而且对适用“预立案”前提条件“当事人选择非诉讼调解的”规定模糊性(是当事人在起诉时即表示接受诉讼调解还是在当事人经法官做工作后表示接受选择非诉讼调解),以及对“非诉讼调解”不能达成协议应当“及时”立案的“及时”规定的不确定性,导致实践中大量出现“抽屉案”。所谓“抽屉案”,也就是“窝”案、“黑”案、“私”案的意思,即对当事人起诉案件长期搁置不予以立案也不予办理,或即使不予以立案,也按照正常程序予以审理和执行,审结或执结后再予以立案,搞“体外循环”、“以结代立”,造成法院对案件一切程序都是处于一种失控的状态,包括承办法官私自制作裁判文书以及案件宣判等等。同时这些案件没有纳入网上流程管理,即便是法院有严密的立、审、执审判管理流程制度,最终也会导致这种审判管理流程制度流于形式,严重损害当事人的合法权益。

  2、“诉前调解”演变成“不调不立”。《意见》第8条第2款同时还确立了“诉前调解”制度。这对于引导当事人选择快捷便利的非诉讼调解,节约当事人的诉讼成本、拓展法院解决纠纷的功能、实现调审分离、减轻法院审判压力具有积极的作用。但是,“诉前调解”在实践中大多数演变为“不调不立”,即调解不成的即不予以立案,造成诉前调解期限随意性及其对诉权的侵害。实践中诉讼当事人或代理律师反映特别强烈的即是:法院接收案件材料后,强制启动诉前调解的程序,调解不成,就此将案件长期搁置,既不立案也不明确答复当事人不予立案,使当事人或代理律师遭受往返奔波、反复查询之苦。

  3、“程序审查”演变成“实体审查”。主要表现在:一是对原告的诉讼主体资格审查严格。例如,责令原告提供权利受到侵犯的初步证据,例如事故认定书等。二是对于被告主体资格也严格审查。例如,对自然人起诉,责令起诉人提供被告有效的联系方式,对法人起诉,责令起诉人提交工商登记材料等,提前审查“被告是否适格”。三是对事实和理由审查超越法定范围。例如,近期民间借贷纠纷处于高发期,一些法院为避免虚假诉讼的出现,不仅责令起诉人提供借据,还要提供付款凭证等实体证据。混淆了起诉要件与诉讼要件,将需要大量时间和专业知识的实体审查工作放在立案程序,其结果是使得大量具备起诉要件的纠纷无法进入诉讼系属,当事人的裁判请求权和诉权没有得到应有保障。

  二、公民诉权保护失范现象的原因剖析

  (一)我国宪法对诉权保护空白。从本质上讲,诉权是公民基本权利的保障书。我国宪法的第2章明确规定了公民的基本权利,而诉权作为公民基本权利的保障性权利也应该由宪法明文规定在公民基本权利的专章之中。然而宪法中却没有明确的规定。只在第41条规定了“申诉权”和“控告权”。有学者认为诉权包括在“申诉权”和“控告权”之内,实际上诉权的内涵要比“申诉权”和“控告权”丰富得多,后两种权利仅为诉权之部分而已。无论从保护公民合法权利的角度看,还是从依法治国的角度考虑,我国宪法没有明文规定诉权实为一大缺憾。

  (二)我国立案制度不完善。由于民诉法只有一个条文来规定受案条件,立案审查作为诉讼活动中的一个单独程序,有其独立的存在价值,仅仅一个法条难以涵盖具体、明确阐释其全过程。1997年4月21日颁发的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》(法发[1997]7号)(以下简称《立案规定》)虽然对立案范围、收案立登记、审查期限、立案决定和立案后材料移送作出了详细的规定,但是对统一具体的受案标准和当事人对立案审查中程序参与权利、完善当事人对立案审查程序参与的权利及立案监督程序均没有规定,导致各地法院在执行《立案规定》各行其是,具有较大的随意性,特别是立案监督程序的缺失导致即使出现依法应当立案而迟延立案或不予立案的现象,立案人员也无需承担责任。长期以来,立案法律监督存在空白,2011年最高检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(高检会[2011]2号)未将民事、行政案件的立案受理纳入法律监督的范围,导致法院立案受理方面存在大量不作为现象。同时《立案规定》)第十三条规定“重大疑难案件报院长审批或者经审判委员会讨论决定。”因缺少配套的操作规范,实践中立案人员基本将此条款搁置不用。

  (三)现行法律对于“受案范围”规定不清晰。因法律、法规对受案范围界定的模糊性、范围的变化莫测以及应当依法保护的权利内容庞杂性,加之现行法律、法规对于法院受案范围的确定原则、确定的标准和确定的权限均无明确规定,又因各地法院对现行法律法规的理解和执行尺度的不一,各地法院往往从自身出发,忽视立法的规定,对受案范围随意扩大或缩小,导致一般公民难以充分地了解、掌握法律法规和法院的具体受理案件范围。另外学界对于案件受理范围的研究关注度不广泛、不深入,这方面研究成果更是寥如晨星。特别是随着改革开放的深入,新问题、新矛盾不断涌现,特别是群体性纠纷事件不断涌现,法律、法规没有明确规定该类法律关系是否用司法手段来调整,学界亦没有及时跟进并深入进行研究和探讨,使得至今没有成熟的研究成果可资借鉴,以至于只得法院自己说了算。再加上实践中机械司法的理念的盛行,必然导致应予以立案受理的案件纠纷被打入“不予受理”之列。2011年2月18日,最高法院发布了《关于修改<民事案件案由规定>的决定》。尽管《决定》对民事案件案由进行了较大幅度的修改,并强调不得以当事人诉请无案由为由不受理案件,但是,因案由确定存在诸如对民事案由的选择、引用不规范、部分案由之间存在矛盾、可操作性差和对新类型案件的案由把握不准等缺陷,导致实践中对于无对应的案由的纠纷,各地法院还是采取不予受理的策略。

  (四)信访考评制度压力的影响。现行信访制度按照信访属地管理的原则,凡是涉诉信访案件最终批转到信访人所在地或原审法院处理。一般来说,多数“涉诉信访”案件是经过基层法院一审程序审理的,这样基层法院几乎承担全部自行审理案件的信访化解义务。甚至有些法院还演变成信访“属人”管理,即由原承办法官承担接访和处访的任务,法官一边办案,一边接访,成为工作常态。加之“一票否决”的信访考核制度,促使法院为极力避免“越级上访”和“进京访”,从而作出不予受理且“不立不裁”的下策,因为对于一些重大矛盾纠纷一旦予以立案处理,审理或执行环节,当事人不服上访,将对法院产生“粘滞效应”,成为法院甩不掉的“包袱”。为此,法院对于一些案件,特别是行政案件涉及的历史遗留问题,如涉及的旧城改造、城市拆迁、土地征收等民生案件,基于案件处理不利于社会稳定、易引发群体性事件的担心,而不愿意立案。很多情况下法院立案不是基于是否符合立案条件而是考虑案件的综合因素,法官在立案审查中常陷入一种两难境地——依法符合立案条件应当立案的立不了,因为如果立了,法院不一定能通过司法判决来化解矛盾,而且还可能加剧双方的对抗;如果不立案,当事人又可能会采取诸如集体上诉、越级上访等不理性做法,将会给法院带来危及社会稳定的政治麻烦。

  (五)目前司法保障力不足。对于一些重大的矛盾纠纷的解决必须有充足的人力和物力,目前由于司法保障机制不健全,法院“案多人少”现象在相当长时间内还不能得到缓解,法院面对潮涌而来的矛盾和纠纷存在着明显的承载力不足的问题。特别是“执行难”问题是压在各级法院心头的一块大石头,许多案件单靠法院的一家之力根本执行不了,所以,法院在诉讼审查立案时就会考虑到自己司法的难易程度。一旦案件执行不能的话,法院将面临司法权威的丧失,而且因为案件不能执行,之前在审理中投入的资源也无法实现理想的收益。这样的局面自然让法院在受理案件时过虑重重。

  三、完善立案配套制度及公民诉权保障机制的建议

  (一)宪法应将诉权确定为社会主体的基本权利

  现行宪法应当明确规定禁止侵害公民、法人诉权行为,明确诉权行使中司法保护责任,明确诉权实现上国家保护责任。但是,诉权保护绝不能简单地认为仅从宪法文本进行构建就能完成,还需要诉讼部门将宪法的精神具体化,尽快建立完善公民诉权保护配套制度,更需要解决司法、执法环节中的主要问题,以及社会各方面参与构建,尤其需要解决制度上的障碍问题。

  (二)完善异地交叉管辖制度

  为实现司法相对独立,减少行政机关干扰,2008年最高法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》,实际上就通过提高审级为行政审判排除地方政府等外界因素的干扰,对立案难问题的解决已取得了一定成效。在现行的法院体制下,只有实行异地交叉审理和案件管辖回避、提高部分案件审级来排除同级地方党委、政府对审判的干涉,实现司法独立,缓解行政诉讼立案难。

  (三)建立健全行政干预备案登记和监督惩处机制

  2011年2月15日,最高法院印发了《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》对内部人员说情打招呼采取登记备案和监督惩戒制度有很好借鉴作用,推而广之,在中央层面也应当出台《防止领导干预办案的若干规定》,并重在落实。由于目前法律专门人才在领导干部中的比例较低,一些领导的干部的法律意识淡漠,加之权力操作的非透明性,导致党政干预司法现象时隐时现。要按照党的十六大要求“构建结构合理、程序严密、配置科学、制约有效的权力运行机制”来保障权力依法行使,有效地避免党政干预司法的发生。

  (四)改进信访考核制度

  一是科学界定涉诉信访甄别标准,避免将与诉讼无问题的信访定为涉诉信访;二是注重信访化解指标,而非信访数量指标;三是制定科学指标的权数和指标的合理区间,避免类似强权性质的“一票否决”制。

  (五)改革完善法院立案制度

  必须采取有效措施,改变立案兼具审判功能,解决接收起诉材料与受理立案自相矛盾问题。回归审查程序功能,改变审查标准过严现象。人民法院在对纠纷受理过程中应当做到有为与有限的统一、服从与服务的统一、克制与能动的统一。为此,应当着重完善以下程序:

  首先,引入立案听证程序。对一些涉及人数较多、社会敏感度强的案件,在七日法定立案审查期限内组织听证,听证参与者不仅为双方当事人及律师等诉讼参与人,还可扩大到双方当事人主管单位,以达到审查准确性和全面性。并认真落实合议审查制,对不予受理案件裁定的作出均应由合议庭法官做出,以确保该类案件的公正、合法和严谨。当事人参与到立案审查中不仅使当事人知情权得到有效保护,也使得立案程序廉洁透明,提高法律的公信力,让当事人有陈述申辩的权利,即使法院不立案也使其明确为何不立,避免当事人重复起诉,也减轻法院的工作量,节约司法资源。

  其次,引入检察机关对法院立案监督机制。对于某些法院迫于各种顾虑和压力而不予受理的案件,检察机关通过启动立案监督程序,向法院发出督促依法及时立案的监督建议,对于消除一些法院“不立不裁”现象及时保障公民的诉权将起到很大成效。


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